经济学论文：美国贸易法中的“３０１条款”与其经济霸权论

 美国管理、控制其国际贸易的手段主要依靠的是法律手段。美国贸易法中的"301条款"以保护美国"贸易协定权"和"消除外国政府的不公正的贸易做法"为理由，通过加强美国政府在双边、多边贸易谈判中的地位，旨在打开外国市场，为美国出口产品的销售扫清道路。因此，"301条款"实际上是美国政府为其产品开拓海外市场而服务的。美国"301条款"中的经济霸权立法与各国维护经济主权的斗争是一个必须引起重视的问题。 
　　 
　　一、美国贸易法的演变与"301条款" 
　　 
　　罗斯福"新政"中产生的《1934年互惠贸易协定法》既是战后美国贸易法的出发点，也是通过降低关税来消除《1930年斯穆特--霍尔利关税法》的消极后果。这一做法直接影响到美国贸易法的发展进程。《1962年的贸易扩展法》是美国战后第一个重要的贸易立法，该法基本上继承了《1934年互惠贸易协定法》所体现的降低关税的倾向。 
　　美国《1962年贸易扩展法》的产生有其复杂的时代背景。一方面美国通过该法案是为了给同年启动的关贸总协定"肯尼迪回合"制定一个框架，另一方面美国发起该轮谈判的主要目的在于阻止欧洲的统一。欧洲共同体的产生最大的目的在于追求经济利益，这影响到了美国世界霸权的野心，并构成了对美国的重大挑战和威胁。美国的策略是在"自由贸易"的口号下作出本国市场开放的姿态，并要求别国追随其开放市场，在这一动机下产生的贸易扩展法，"被认为是美国贸易政策史上最为自由主义的贸易法"[1]。 
　　1973年关税贸易总协定的"东京回合"再次启动。美国为在此次回合的谈判中占据有利地位，美国国会通过了《1974年贸易关税法》，此次贸易法的修改表现出强烈的贸易保护主义倾向，引人注目的是增加了有关"紧急保障措施"的"201条款"和后来成为美国贸易法核心的"301条款"。 
　　从根源上讲，美国贸易法中的"301条款"的前身可以上溯到美国第一部报复法，即《1962年贸易扩展法》，该法第252条规定："如某一外国实施不公正或不合理的进口限制，给美国的贸易造成负担或歧视的，(美国)总统有权撤回对该国的减让，或对该国的产品增加关税或实施其他进口限制。"1962年美国与欧共体之间爆发了著名的"鸡肉贸易大战"[2]。美国向关税贸易总协定要求，GATT(General Agreement on Tariffs and Trade)设置了美国对欧共体施行报复的调查组。由于调查的时间被拖延过长等原因，美国国会对关税贸易总协定的不信任感渐深，故希望在本国贸易法中寻求一个"有效"的"自救"方法。这既是1962年贸易扩展法第252条的产生背景，也是1974年贸易法中"301条款"诞生的主要背景。 
　　1984年美国国会对1974年的贸易法进行修改制定了《1984年贸易和关税法》，其中对"301条款"从三个方面作了强化。第一，扩展了"301条款"的适用范围。在1974年贸易法的规定中，它的适用范围仅限于货物贸易领域，但在新法中被扩展到对外直接投资、服务贸易、知识产权这三个领域中。第二，明确规定可以进行跨领域报复。在关于货物贸易的国际规定中，争端当事国只能在同一领域、部门采取对抗措施。此次贸易法则规定报复或对抗措施可以不被限定在同一领域，使跨领域报复成为可能。第三，美国贸易代表署要承担一项新的"义务"，在每年10月30日之前向国会提交并列举各国"不公正贸易行为"的《国际贸易评估报告》。 
　　美国贸易法的这一变化直接影响到关贸总协定乌拉圭回合的谈判议题。由于美国的强大压力，不仅服务贸易、知识产权、贸易有关的投资措施3项新议题被纳入到谈判中，并作为争端解决处理程序的一种方式，跨领域报复也得到了国际承认。必须引起高度重视的是，1984年贸易法的主要修改部分也都直接被写进了乌拉圭回合的最后协定中。这清楚地表明1984年美国对贸易法的修改，是针对1986年启动的乌拉圭回合的一个重要战略布局。 
　　美国贸易政策法律化是美国对外贸易政策的一大特点。学界部分观点认为，1988年美国在贸易法中增设"超级301条款"，是其贸易政策的一个历史转折点。作者以为，1988年的"超级301条款"的出现，只能是美国贸易政策的重要转折点，而构成贸易政策的历史转折点应当是1985年，"超级301条款"在很大程度上只不过是1985年里根政府推出的"贸易政策"的法律化。1985年美国首次跌落为债务国，同年9月22日发达国家的5国财长会议达成谅解，同意采取措施共同行动纠正美元比价过高问题。这是自战后"尼克松危机"以来，再度表明美国经济地位凋落的重要历史性事件。翌日里根总统迫不及待地发表了"新贸易政策"，并强调指出今后美国要积极利用贸易法的"301条款"，结果是"301条款"调查的启动条件发生明显转变。在此之前，政府要在接到所谓"受害企业"的申诉后，才能启动"301条款"调查，而"新贸易政策"发表后，即使没有来自"受害企业"的申诉，政府也可以根据自主的判断启动"301条款"调查。这一转变有着极为重要的历史意义，它标志着美国政府可以随心所欲地利用"301条款"来配合其"国家级"贸易战略的实现，而这一做法随后即被1988年的美国贸易法正式追认。 
　　由上述分析可知，美国贸易法中的"301条款"经历了《1974年贸易协定法》、《1984年贸易和关税法》、《1988年综合贸易与竞争法》以及1994年WTO协定正式生效前国会修正案所作的多次修改。因此，目前通常所说的"301条款"作为一个整体，实际上是指经过修正后的《1988年综合贸易与竞争法》第1301～1303节的全部内容以及前述的"特别301条款"和"超级301条款"。 
　　"301条款"的杨心内容包括十分复杂的条款设置，其核心内容是指：美国依据任何贸易协定所享有的权利遭到否定；或外国的某些立法、政策或做法违反贸易协定、与协定不相一致，或虽未违背有关协定，但却被美国单方面认定为"不公平"、"不公正"或"不合理"，以致限制或损害了美国的商业利益，美国贸易代表署则有权不顾国内其他法律以及国际条约准则的任何规定，径直依照美国贸易法"301条款"规定的职权或程序，凭借美国经济实力上的强势，采取各种单边性、强制性的报复措施，以迫使对方取消上述立法、政策或做法，消除其对美国商业所造成的限制或损害，或提供能令美国官方和有关经济部门感到满意的赔偿[3]。 
　　战后美国贸易法历史的演变，是向其贸易保护主义传统的回归史。但是，到1974年以后，美国贸易保护主义已发生质的变化，从传统上以保卫本国市场为主旨的"进口保护主义"，转向依靠政府的积极介入来打开别国市场大门的"出口保护主义"。"301条款"正是美国贸易政策这一重大转变的体现。 
　　 
　　二、"301条款"的本质：攻击性的单边主义 
　　 
　　与美国其他贸易法律相比，"301条款"有其鲜明的法律特点。其一，它较其他常见的贸易保护措施的启动标准，即对美国商业造成的"实质性的损害"，"301条款"所要求的"负担或限制"要低得多；其二，"301条款"适用的范围要广泛得多，涉及服务贸易、货物贸易、国际直接投资、知识产权等各个领域；其三，它可以被用于对付危害美国出口商在第三国市场上利益的外国政府的做法；其四，就可采取的措施论，"301条款"为美国贸易代表署赋予了更为广泛的选择权[4]。 
　　由于"301条款"的主旨和效应，在于保证美国产品能够长驱直入和充分占领其他国家的国内市场，就其立法特色讲，都是在维护美国国家经济"主权"这一大下在全球推行美国经济霸权，具有强烈的单边主义色彩，置美国已经承担的多边主义国际义务于不顾[5]。美国哥伦比亚大学著名的经济学家巴格瓦蒂(Bhagwati)旗帜鲜明地批判美国所推行的贸易政策，认为"超级301条款"就是"攻击性的单边主义"。美国1974年的贸易改革法，实际上为此后的美国贸易政策制定了一个基调："美国的攻击性单边主义贸易政策的立法根据，正是1974年的贸易法的'301条款'。"巴格瓦蒂指出："对美国来说，'301条款'的意义是，在不向别国提供任何回报的情况下，使别国接受其单边的贸易要求。而根据(关贸总协定的)互惠主义原则，美国本来必须提供这种回报。"换言之，所谓"单边主义"是指"既不会受到报复，又可以从别国获得贸易减让"的行为[6](p194-211)，它是在以WTO多边贸易体制为中心的"多边主义"的对立面出现的美国经济霸权的产物①。 
　　战后国际贸易运行的主要法律依据是关税及贸易总协定，因此考察"301条款"的本质须将其与GAIT的相关规定进行对比来认定其性质，也就是要肯定清楚"301条款"与关贸总协定的关系。国际社会对此的评价具有代表性的观点主要是从"301条款""事后"违法上认定其性质的。"'30l条款'的最大问题在于，它没有自始至终地遵守关贸总协定的争端处理程序，当一段时间过后，美国即可单方面采取制裁措施。"巴格瓦蒂认为，从争端解决的程序来看，1974年贸易法中的"301条款""与关贸总协定的精神是一致的"，但在1988年以后，由于"301条款"调查的期限被缩短，所以此时要再启动"301条款"就可能存在问题。他指出："按照现行的(1988年以后)'301条款'的程序，美国可在关贸总协定准许其报复之前进行报复。如果这样，美国的报复则无疑是对关贸总协定规定的违反。"[6](p190-210)这两种观点基本类似，从法律角度看，作为美国国内法，1974年贸易法"303条款"的存在本身并不构成对关贸总协定的违反。但经过1988年的国会对贸易法的修改，新法与关贸总协定的争端解决机制在适用程序上发生冲突，由此得出"301条款""事先"不违法，但"事后"(即一旦实施)即构成违法。 
　　根据《关税及贸易总协定》的规定来审视"301条款"，其本身也存在"事先"违反的情形。即使"301条款"未被启动的情况下，作为"存在的结果"，也有可能使其他缔约方在关贸总协定的利益受到损害。这一点事实已被证实，因为许多缔约方在"301条款"规定的报复措施实施正式启动之前，便从于其压办，不得不接受美国的各种无理要求。关贸总协定第23条规定赋予了各国"程序上的权利"，即在未经该条程序之前，缔约方不会受到报复。而"301条款"正是对缔约方这一权利的践踏。事实上，即使是在"301条款"的报复措施未被启动之前，由于惧怕受到报复，各国也有可能被迫接受美国公然违反关贸总协定规则的无理要求。 
　　实践中美国的"301条款"也收到了它所期望的效果。1989年5月美国单方面宣布将日本、巴西和印度三国指定为"超级301条款"的"重点国家"。美国和日本的矛盾由来已久，借口日本违反"超级301条款"打击和削弱其贸易竞争能力早在人们的预料之中。但对巴西和印度的指责，则是出于更为险恶的战略动机。当时乌拉圭回合的服务贸易谈判中，美国提出的各种要求扩大市场准入的无理要求遭到各国强烈反对，而站在对美斗争最前沿的正是巴西与印度两国。由于日本对美国的妥协与让步，巴西亲美政府的上台，美国取消了对上述两国的"重点国家"的指定，但印度的坚决态度，使其在1990年再度被美国指定为违反"超级301条款"的"重点国家"。美国正是凭借"301条款"的强大威力，先后迫使巴西、韩国、希腊、泰国等许多国家在提高知识产权保护，开放国内市场等领域就范，即便是被视为"难缠对手"的日本、欧共体也在美国单方面制裁的要挟下做出让步[7]。有学者指出美国"301条款"是其强权经济的体现。一方面，美国以其广阔的市场和优惠条件鼓励其他国家与之贸易交往：另一方面美国又以贸易制裁相威胁。以限制进口和取消贸易优惠条件相威胁，迫使贸易伙伴接受自己的标准和条件。而其贸易伙伴必须做出选择，要么接受美国的标准或要求，继续与美国进行贸易往来；要么拒绝美国的标准或要求，同时也失去美国市场和优惠的贸易条件。这样美国就通过"301条款"这一贸易进攻性武器，创造出了"自己所希望的国际贸易模式和秩序"，因而被美国视为能够维护其利益的头号"大棒"(stick)。 
　　 
　　三、"301条款"的焦点：经济主权对经济霸权的斗争 
　　 
　　如前所述，美国贸易法中的"301条款"是违背关贸总协定关于争端解决的规则与程序的。在关贸总协定时代，一些受到制裁的国家曾试图借助于争端解决机制来寻求救济，但由于美国的阻挠和该机制中"肯定式共识"的表决方式，使专家组的建立成为不可能，美国因此也就轻易地化解了其努力[8]。这一事实使其他国家意识到有必要重新构建一个高效、更具约束力的多边争议解决机制，来遏制以美国"301条款"为代表的单边主义的经济霸权。"而这恰恰是美国的意图所在，事实上在挥动301'大棒'的同时，其从未放弃过301这一极端手段将原有规则的弊端显现出来并推到极致，来说服或迫使原先对改革并不热衷的国家的立场。[9]。 
　　世界贸易组织成立后的争端解决机制，终于把美国贸易法中的"301条款"纳入到多边解决的渠道。1998年11月25日，美国动用"301条款"单方面宣布对欧共体采取报复性制裁措施。欧共体向争端解决机构提出要求与美国磋商谈判，以解决美国贸易法中的"301条款"问题。1999年1月26日要求争端解决机构正式成立专家组审理此案，当欧共体就该法律在世贸组织中起诉美国时，有17个世贸组织成员方作为第三方参加了案件的审理。实际上形成了在世贸组织中30多个成员方共同"声讨"美国贸易法中的"301条款"的局面。这场由《美国贸易法》"301条款"引发的众多成员间的对垒和论战，突出地体现了在经济全球化加速发展的新形势下，各国经济主权上限制与反限制的新争斗，既主要体现了全球经济霸主与其他经济强国(欧共体成员中的德、英、法、意，作为第三方的日本和加拿大)之间在经济主权问题上的大火拼，也涵盖了众多经济弱国与全球经济霸主在经济主权问题上的新较量。 
　　美国能否继续使用"301条款"就成为本案的焦点所在。本案在专家组正式组成后，经过9个多月的审理后却得出了一个令人吃惊的结论："301条款"不违反WTO规则。 
　　对于欧共体指控的第304节、第305节和第306节违反WTO"争端解决程序谅解"有关条款的问题，专家组从条约法解释规则旁征博引，证明这些条款本身是"初步违反"WTO第23条关于"加强多边体制"的规定。美国贸易法中的"301条款"的法律措词(statutory language)，虽未强制美国贸易代表必须在争端解决机构审理程序终结前单边作出美国权益已经受到损害的断定，却也不排除美国贸易代表在上述审理程序终结前作出这种结论。而"301条款"中的法律措施实际上是为美国保留了径自采取单边主义措施的权利。可见专家组基本肯定了欧共体方对美国"301条款"的指控。 
　　专家组在审查第304节的法律措施时得出初步违反WTO规则的结论后，认为仅凭初步证据，还不足以最终确定美国已经违背了《WTO协定》的各项国际义务。除了上述法律措施外，还应当综合考察美国国内的"体制因素和行政因素"(institutionaland administrative elements)，才能作出全面的认定。专家组所谓的"体制因素和行政因素"实际上是指美国在加入《WTO协定》时，为实施WTO义务，在1994年9月间"主权辩论"之际由美国总统提交给国会的《政府行政声明》(Statement of AdministrativeAction，简称SAA)。专家组认为：SAA是由美国总统连同美国实施《WTO协定》的国内立法即《乌拉圭回合协定法》草案，一并提交美国国会审议通过的，它具有合法性和权威性。不仅如此，在回答专家组的问题时，美国明确、正式、反复并无条件地确认了声明中的承诺，即美国贸易代表署根据"301条款"做出美国依据相关协定的权利被违反或否定的决定时，将依据解决机构所通过的专家组或上诉庭裁决。专家组认为，由于这个主要因素，法律措施所导致的允许在争端解决程序中用尽前所做出决定的权力得到了有效的限制。 
　　一基于上述理由，专家组在审理结论中接受了美国代表就"301条款"提出的抗辨，拒绝并驳回了欧共体代表提出的指控，指出欧共体指控的《美国贸易法》"301条款"各点，并不违反WTO体制中的争端解决程序规定以及《1994年关税及贸易总协定》的有关规定。以上结论是以美国政府当局在前述SAA声明中针对多边贸易争端解决机制所作的各点"承诺"和"保证"(undertaking，guarantees)为基础，一旦美国政府当局或美国政府的各分支机构背弃了(repudiate)或者以任何其他方式取消了这些承诺和保证，则上述结论作出的各项认定就不再继续有效。本案建立了一个先例，即任意性(discretion－ary)的法律，即使没有具体使用，也可以在WTO中受到挑战。本案中美国贸易法中的"301条款"从裁决结果上看，并没被认定为违反了WTO规则，专家组表面上做出了有利于美国的裁决，但实际上限制了美国使用这种典型的"单边"贸易工具的权利，明确了美国的承诺，再一次强调了WTO争端解决机制的原则，宣布"301条款"必须服从WTO的规则，在这方面专家组功不可没。同时也必须清醒地认识到，仅有美国的一纸承诺是无法从根本上解决美国利用国内贸易法的相关规定，实现其经济霸权的野心。"把实际上只是一纸空文、内容充满自相矛盾、毫无法律强制约束力的前述'SAA'行政声明，美化为美国作出的承诺或保证"，此种情形"对于世界贸易组织争端解决机制今后的发展来说，这份审结报告所具有的政策方针性含义，令人产生了严重的关切和忧虑．[11]。事实证明，美国的经济霸权和单边主义行为并没有因此受到限制，美国因采取国内贸易法中的"201条款"对来自8个WTO成员的进口钢材征收高关税一案，在历时21个月的争端解决程序适用后，最终被认定为违反WTO规则后，竟然强调美国仍将继续"执行我们自己的贸易法律"，并且将进一步强化针对外国进口产品的"监督措施"[11]。美国在WTO中"败诉"后，对受到全球诟病的大国单边主义霸权立法，毫无改弦更张、弃旧图新之意，今后在WTO体制内美国经济霸权与各国的经济主权之间的限制与反限制的争斗仍将持续下去。只有坚持经济主权这一有力武器，反击大国的经济霸权，维护本国的国家利益才是WTO成员应对美国诸如"301条款"、"201条款"等霸权立法的根本出路。