财政税收论文：论防范金融风险的财政措施

 一、我国 金融 风险的各种表现

　　从我国以下金融风险的表现中就可以看出，有许多 问题 与财政有关。

　　1.金融机构不良资产比例过高

　　我国的商业银行、信托投资公司、城市信用社和 农村 信用社的不良资产（逾期、呆滞和呆账贷款之和）的比例较高，这是我国金融风险的首要特征。

　　2.金融机构资本金严重不足

　　国有独资商业银行（四大商业银行）1998年末的资本充足率大约是4％-6％，远达不到8％的国际标准，信托投资公司、 城乡信用社的资本充足率更低。一些金融机构更是资本金不实，如借款注资、虚假增资、股东贷款返还资本、虚假股东等等。

　　3.金融信息失真

　　金融机构在一定程度上存在财务 会计 、统计数据失真，金融机构的账外账和虚假报表较多，信息透明度不够等现象，这是很大的风险隐患。

　　4.部分金融机构挂账甚至亏损

　　这当中以信托投资公司、城市信用社和农村信用社为甚。国有独资商业银行的帐面盈利水平也在下降，如果把呆账全部冲掉，利润就更少了。实际上，部分金融机构的亏损已经吃掉了相当部分的存款，这很危险的。

　　5.部分金融机构出现支付危机

　　从法人机构看，主要是部分地区的信托投资公司、城市信用社和农村信用社。另外，一些金融机构的汇款不能按时支付，压票、压单严重。

　　6.隐蔽外债数量大

　　从外债统计上看，我国的外债数量、期限结构、偿债率等指标都不错。但有相当部分外债没有进入统计，例如，有些投资名义上是外商直接投资，但实际中，地方政府或部门（项目单位）却许诺每年给予固定收益率并在若干年后还本金。此外还有未经批准的信托投资公司国外借款、非居民在境内的人民币存款和有价证券、以对外贸易支付名义的境外融资等。

　　7.某些债券不能按期兑付

　　1995年以前发行的地方 企业 债券在这两年已经逐步进入偿还期，在一些城市出现了企业无力兑付债券的情况。另外，某些国债代保管单不能兑付，这种情况主要发生在信托投资公司和证券公司的证券营业部，以及一些财政部门办的国债服务部。这些机构利用国债代保管单的形式吸收了个人存款，但资金并没有购买国债，而是用于贷款、炒房地产和股票，结果导致到期兑付不了。

　　8.一些地方的证券交易中心在柜台交易股权类凭证，引起混乱

　　这些所谓的"场外"股票交易在上市公司、市场监管、资金清算、证券托管等方面都不规范，容易引起内幕交易和价格操纵。

　　9.其他问题与风险

　　这包括：第一，农村合作基金会问题严重。 目前 正在清理整顿之中，局部地区已出现支付危机。第二，非金融企事业单位乱集资、乱发各种债务凭证和乱办金融业务，引起兑付风险。第三，证券公司和信托投资公司挪用股民保证金从事股票自营和房地产投资引起支付风险。第四，大量金融诈骗犯罪以及账外账等金融机构内部违法行为引起的风险。第五，政策性银行的亏损和不良贷款较多。例如， 中国 农业 发展 银行贷款中，粮食企业挂账；开发银行贷款项目可能没有充足还款能力。

　　二、防范金融风险的财政性措施

　　近两年以来，在防范金融风险方面，我国政府已经采取了积极的对策，其中财政性措施引人注目，主要有：（1）1998年上半年以来， 商业银行和其持股的证券公司、信托投资公司脱钩，其股权采取无偿划拨的方式。（2）1998年开始在广东实行新的贷款资产分类 方法 ， 由原来的"一逾两呆"改为五项分类法，对不良贷款资产的定义由期限原则改为偿还性原则。这一方式于1999年下半年在全国推广，这对未来中央财政收入是有 影响 的。（3）1998年3月，财政部发行特种国债2700亿元，用来补充国有独资商业银行的资本金。（4）1997 年开始加快国有商业银行的呆账冲销。1997年冲销了300亿元，1998年冲销了400亿元。与此同时改革了提取和冲销银行呆账准备金的方法。（5）1998年开始， 将商业银行应收未收利息的计收年限，由原来的两年改为一年。这意味着，贷款逾期一年以后，其应收未收利息不计入商业银行营业税税基。 （6）对农业发展银行逾期贷款的利息，由地方政府财政从1998年起在10年内偿还。（7）财政部已经禁止发行任何形式的国债代保管单， 并开始清理财政部门的国债服务部。

　　目前值得进一步 研究 的财政措施还有：金融机构的营业税税率8 ％可否降低，贷款应收未收利息的核算年限可否进一步减少为6个月， 以贷款余额1％ 计算 的呆账准备金制度可否改进， 如依据五项贷款资产分类法建立特别准备金，提高呆账准备金比例，再增加国有独资商业银行的资本金或采取其他增资办法。

　　三、金融机构重组方面的财政性措施

　　有关金融机构市场退出方面的金融监管，是目前我国金融监管中最难的问题，而难点就在于偿付资金的来源。这几年我国在金融机构市场退出方面的案例有：中银信托整顿（1995年，先是由中国人民银行责令停业整顿，1年后由广东发展银行收购其债务和分支机构）， 中农信公司关闭（1997年1月关闭， 由中国建设银行托管其债权债务和分支机构），申银万国证券公司合并（1996年，合并新设），光大国际信托公司转让（1996年，债权转股权），永安保险公司重组（1996年，人民银行托管、重组，增资扩股），海口的33家城市信用社被收购（1997年，关闭并由海南发展银行收购并承付债务），中创信托投资公司关闭（1998年1月关闭，人民银行托管，正在清算中）， 海南发展银行关闭（1998年1月关闭，中国工商银行托管，正在清算中）， 君安证券公司合并（1998年内部整顿和合并，与国泰证券公司合并），广东国际信托投资公司破产（1998年10月关闭，1999年1月进入破产程序）， 中国投资银行收购（1999年2月由国家开发银行收购，1999年3月其分支机构由光大银行收购）。其他的还有，广西北海的城市信用社关闭、广东恩平县的农村信用社重组等等。

　　从各国的实际情况看，金融机构和银行的重组都需要财政予以支持。典型有：80年代末，美国国会拨款1300 亿美元给重组信托公司（RTC），解决了800多家储蓄贷款机构在破产关闭后的债务偿还问题； 日本政府计划在近3年出资3200亿美元解决银行业的重组， 主要用于冲销坏账，注资有问题商业银行和扩大存款保险；1997年以来，韩国、印尼、泰国在解决银行破产、冲销坏账方面也动用了大量预算资金。从过去几年看，我国在金融机构市场退出或重组方面采取的财政性措施主要有以下几种：

　　1.注资（再资本化）

　　1998年3月，中国财政部发行了2700亿特别国债， 用于补充国有独资商业银行资本金，这一次30年期的国债也是由这四家商业银行购买的。因为当时存款准备金率由13％降到8％， 商业银行正好用这笔资金购买国债。地方政府在地方性信托投资公司、城市商业银行和城市信用社的增资扩股中也注入一部分资本金，以缓解支付困难，但数量非常小。

　　2.债权转股权

　　1996年10月，中国光大信托投资公司不能支付到期债务，而其中最大的债权人是一家国有石油公司和两家国有商业银行。于是，中央银行就决定把这些债权转为股权，约50亿元人民币，从而避免了这家信托公司的倒闭。实际上，信托投资公司在未来3年也不会有收益， 这种做法使债权人蒙受了损失。因为这两家商业银行和石油公司都是中央财政独资的，这一损失也是中央财政的损失。

　　3.中央银行贷款损失

　　在处理金融机构关闭、破产，或者为了化解金融机构的支付危机中，中央银行往往要损失部分过去的老贷款或增加新贷款支持。这是我国处理金融机构重组的一个特点，因为要财政（特别是地方财政）出钱十分困难，要中央银行出钱相对容易，但实际上这两者没有本质的区别，中央银行借款的损失实际上属于中央财政资助（下面还要 分析 ）。