财政税收论文：21世纪省级税收征管改革方向

 　　随着我国改革开放的不断深入和 经济 建设的快速 发展 ，税收工作的地位越来越重要，税收征管也越来越繁重复杂。对此，从80年代起，全国各级税务机关和 理论 界就在 研究 、探讨或尝试着各种形式和 内容 的征管改革，但由于少数地区对改革的指导思想没有真正理解，对改革的最终目的不是很明确，误认为征管改革就是设置"征收服务厅"、配备 计算 机等，从而出现了一些盲目、浪费等不正常现象。例如征管改革与机构设置、职责划分、人员配备等整个税务管理不配备；征管各环节改革不协调；计算机单项软件开发过多，功能不联网，资源信息不共享，监控制约不严密等等。这些现象如不及时改变，不仅关系到该地区的改革成败，而且会 影响 到周边地区的改革进程，影响到全国征管改革的预期效果，最终影响到今后整个税务管理 现代 化的实现。对此，本文试图针对 目前 征管改革中存在的 问题 ，借鉴国际经验，对税收征管改革的最终目标、征管模式、组织体系、征管手段、征管制度、稽查制度、税收征管的效益等方面进行一些研究与探索 
　　一、 税收征管目标的定位 
　　税收征管目标是税收征管模式的首要问题，只有明确税收征管的基本目标，才能根据本国国情确定税收征管的基本模式。 
　　对于税收征管的目标，长期以来存在着两种错误认识，一种认识是以取得财政收入作为税收征管目标，在实践中表现为政府每年向税收征管部门下达税收任务，并以完成任务的好坏、征收税款多少来作为考核税收征管部门工作业绩的主要指标；另一种认识是把促进经济发展作为税收征管的主要目标，在实践中表现为税收征管部门常年热衷于通过免税、减税来扶持某些 企业 的发展，或在促产增收的口号下直接参与企业的经营管理。要正确认识税收征管的目标，必须深刻剖析这两种错误认识。把财政收入看作税收征管的目标，实质上是把税收制度的目标直接当成税收征管的目标，由此必然把税收征管错误地摆在税收制度的地位，在实践中产生破坏税收制度、放松税收管理等各种问题。把经济发展作为税收征管的目标，同样是把税收制度的目标直接当成税收征管的目标，由此出现地方税务越权减免税、直接参与企业经营管理、政企不分等现象。 
本文认为，税收征管的目标应定位于以下两个方面： 
　　一是应收尽收。即把该收的税款以较小的征管力量和较节省的费用，及时足额地征缴入库。 税收征管是实现税收目的的过程和保障手段。"应收"是指符合税收制度规定的应收税款。对于一定的客观经济条件和一定的税制，其应收数额是一定的。它是税收征管的依据，但并不能由征管决定。这就决定了税收征管就是把这部分该收的税款征缴入库，而其数量多少并不能以"税收任务"为根据，在税制一定的情况下取决于客观经济条件。该目标也要求在实际工作中转变衡量税收征管部门业绩的主要指标，由"任务治税"向"依法治税"转变。  
　　二是保证纳税义务人依法纳税。现代税收管理理论认为，税收制度中已明确规定了对什么征税，由谁纳税、纳多少税和在何时、何地纳税等基本事项，之所以还要进行税收管理，而不能只设置一个受理纳税的窗口，完全由纳税义务人自己根据税收制度的规定履行纳税，是由于利益关系、知识结构等方面的原因，如果没有税收管理，纳税义务人就不能自觉、准确、及时地履行纳税义务。因此，为保证纳税义务人自觉、及时、准确地履行纳税义务，就必须进行税收管理。保证纳税义务人依法纳税也应是税收征管的目标。  
　　二、税收征管模式的选择 
　　（一）模式选择的决定因素 
　　税收征管的基本模式必须以上述征收管理的总体目标为导向，同时必须与本国国情相适应。决定税收征管模式的国情因素主要有三个方面： 
　　（1）经济体制。经济体制的不同，政府与纳税义务人的关系就不同，税收征管的基本模式也不同。商品经济条件下的经济体制有计划经济与市场经济两种经济类型。在计划经济体制下，政府利益与纳税义务人的利益高度统一。税收征管部门一方面代表政府行使征税权力，另一方面代表纳税义务人履行纳税义务，征收与缴纳合一。在市场经济体制下，政府利益与纳税义务人的利益直接对立。税收征管部门只代表政府征税，不代表纳税义务人纳税，权力与义务对立，征收与缴纳分离。 
　　（2）税收管理能力。一般而言，税收管理能力包括两个方面：一是税收管理者能力，主要表现为税收管理者的数量和素质；二是税收管理手段能力，具体包括税收服务手段能力、税源监控手段能力、税务稽查手段能力、税收处罚手段能力、环境建设手段能力。税收管理能力不同，税收征管的基本模式也不同。其中，税收管理者的数量和素质直接决定税收征管的专业化程度。税收管理者的数量多、素质高，税收征管的专业化程度就高，反之就低。税收管理手段能力直接决定税收征管部门对税收征管手段的选择，由此决定税收管理部门在税收征管中可以采取的具体方式。  
　　（3）税收征管模式也受制于一定的财政体制。联邦制的财政体制与集权制的财政体制下的征管模式有所差异。不同的税收立法体系和财政体制，决定了对每一个税种做到应收尽收这一征管目标的最高监督管理层及其它征管机构的设置。 
　　（二）基本模式的选择 
　　 中国 现阶段的经济体制正在经历由计划经济向市场经济的转变。计划的成份越来越少，市场的成份越来越多。同时，税收管理者的数量急剧增加，但素质普遍不高。税收管理手段已经开始现代化，但现代化的程度仍旧偏低。各级政府的财政收入来源并没有完全按分税种决定，而且税收的立法高度集中于中央。在这种条件下本文提出的税收征管的基本模式应当是：集中征收、分级管理、统一稽查、 社会 服务。 
　　1、集中征收。即对分布在全国各地所有纳税人，就其应纳各税直接向县以上税务局下设的税务信息处理中心按规定期限集中办理申报缴税手续（有条件的可集中到省辖市级或省级，最终集中到总局）。进而税收服务中心可以计算机 网络 为依托掌握所辖范围内的税源。申报方式由纳税人根据路途远近、设备配置情况，分别选择邮寄申报、上门申报、 电子 申报、网上申报、传真申报等形式。缴税方式由纳税人自行填开银行付款凭证，并把税款从开户行转汇到指定税收服务中心指定的国库或经收处，或把付款凭证交给税收服务中心统一交入国库。  
　　2、分级管理。即按照职责权限，实行国家税务总局与各级征管局、稽查局、税收服务中心等多级多层监督管理网。各职能机构从各自不同的角度去 分析 企业纳税情况，发现疑点问题，及时交稽查部门进行查核。即按企业规模大小、难易程度、行业特点、经济性质等划分设置各级征管机构和检查机构及其职责范围。 
　　3、统一稽查。即对纳税人的各种违法违章行为、各种专案专项检查和汇算清缴，一律由各级稽查部门按职责范围统一组织安排查处。检查对象一是来自计算机标准选案或人工经验选案；二是来自其它部门提供的分析情况；三是来自群众举报。 
　　4、社会服务。即实行集中征收后，必须通过全社会对纳税义务人就近提供各种纳税服务，帮助纳税人提高自身素质，熟悉自己的纳税义务和履行纳税义务的程序，使纳税人有能力依法纳税。这一目标的实现一是靠税务机关自身，即根据经济实力设置一定数量的税务咨询服务场所，为纳税人就近提供发票和其它办税资料，并实行公开办税；二是靠大量的社会中介代理机构，而且不仅要允许其提供咨询辅导，更要允许其直接代办税务事项，包括税务登记、纳税申报、缴税、 会计 记帐等,这是主要手段。代理机构直接把代理资料通过电脑、电话、电传、网络等方式传送到税务处理中心。但税务代理机构和代理人员的资格必须经税务机关审定认可。第二种手段的实施首先须在税务系统内部统一认识、转变观念；其次要研究如何支持扶持税务代理业的健康发展。 
在上述税收征管模式的四大内容中："分级管理"是税收征管组织体系能有效运转的较好选择。这有助于解决大陆目前税收机构重叠，权责模糊，如稽查机构错层，征收、稽查界线不清晰等问题。 "集中征收"可以使中央掌握全国各地税源情况。这一方面有利于宏观经济决策，另一方面也可准确掌握税款"应收"数额，实现税源监控，并与实收数额相比较，以此考核各征管机构是否做到了"应收尽收"。"统一稽查"将稽查权统一至垂直领导的直属稽查局，可以使稽查与服务、稽查与征收明确划分职责。统一稽查还包括稽查制度的统一，以规范稽查业务流程，提高稽查人员素质，保证稽查质量。"社会服务"功能的完善，可以增强纳税人的纳税意识，减少纳税义务人的偷、漏税行为。