2019MPA关注 | 庸官懒政：一个政府自身治理难题的治理

　　导读：庸官懒政问题是政府内部自身治理中一个长期存在的问题。二三十年前人们对政府机关就有“一杯茶，一支烟，一张参考看半天”“门难进，脸难看，事难办”的抱怨。因之，庸官懒政也许不是学界研究的前沿和热点，却是一个实实在在影响政府职能发挥和形象树立，妨害人民利益，“熟视”而不能“无睹”的问题。

　　《政府工作报告》首次将治理庸官懒政的内容纳入其中，提出：“完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖;对工作不力的，要约谈诫勉;对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任。”在此之前，媒体曾广泛报道了李克强总理在基层调研所见所闻：一些地方政府官员“为官不为”，抱着“只要不出事，宁愿不做事”“不求过得硬，只求过得去”的态度履职理政。这类现象已经引致总理频频“发怒”，提出“这不就是尸位素餐吗?”的严厉批评。

　　学界对庸官懒政问题虽然已有研究，但尚未引起足够的重视。搜索“庸官懒政”为主题的学术期刊文献发现仅有20篇，其他大量的相关文献则缺乏针对性。本文试图弥补这一不足，如实描述和分析庸官懒政现象和原因，提出可行的治理之策，并期待抛砖引玉，引起学、研、官等界对这一问题的重视和研究。

　　庸官懒政的性质及危害

　　庸官懒政现象及其性质

　　庸官懒政中所谓“庸”，是指自甘平庸、庸碌无为，不思进取，与政府部门通常提出的“追求卓越”“创造一流”“争先创优”等要求正好相反;所谓“懒”，是与“勤”相对，身心懒惰，不想做事。庸官懒政在工作中的具体表现为拖拉、散懒、推诿、推卸、懈怠、应付、消极、扯皮、马虎、敷衍、塞责、冷漠、刁难、得过且过、因循守旧等多种状态，概言之就是工作中习惯性的不作为、少作为。庸官和懒政是共生关系，庸官总是导致懒政。如果一个单位不幸庸官当道，往往“将熊熊一窝”，整个单位可能形成具有懒政特征的“机关作风”。

　　我国《公务员法》将公务员的工作态度、办事效率、职业道德等规定为公务员的“义务”，带有一定的强制性。其规定主要有：按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率;全心全意为人民服务，接受人民监督;忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令;遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德等。同时规定公务员有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”“获得工资报酬，享受福利、保险待遇”等权利。对照《公务员法》等相关法律法规，庸官懒政就是享受权利而不尽、少尽义务，权利义务不对称。其性质是在职业固定、所得固定的情形下少付出、“搭便车”，劳酬不对称地侵占、享用他人社会劳动成果。所以，“有‘勤’无‘廉’，政失之于公，有‘廉’无‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬币的两面，做不到‘廉’是腐败，做不到‘勤’也是变相腐败。”

　　应该指出的是，庸官懒政既不同于贪污受贿的腐败行为，也区别于给单位或国家、人民利益造成重大损失的失职、渎职行为。从另一个角度讲，它与有时工作节奏调整中一时半会的倦勤状态也不同。庸官懒政的“倦勤”是长期持续的，甚至为官不为、庸懒混岗已经达到“习惯成自然”的程度。

　　庸官懒政的危害性

　　庸官懒政与政府官员腐败相比，并没有后者那样触目惊心、令人愤恨，但能够直接、具体和相对普遍地损害人民群众利益。尤其对于当事的行政相对人，痛苦指数更加严重。

　　其一，妨碍政府行政职能的发挥。国家设立政府机构，组建公务员队伍，都是基于政府部门及公务员的各职各岗赋予一定的职能，在社会系统中发挥政府系统的公共管理、服务大众、提供公共产品的作用。庸官管理，懒人行政，则导致在其位不谋其政，违背了社会建立政府、设官分职的初衷，使得岗位和机构的职能不能很好地发挥，甚至严重丧失。2014年底，在上海外滩辞旧迎新之夜发生了导致36人死亡、49人受伤的踩踏悲剧。事件后，上海豫园旅游商城股份有限公司发布公告称，停止举办2015年豫园新春民俗艺术灯会。之前，“豫园灯会”作为国家非物质文化遗产已举办了20年，民众的失望之情可想而知。这样一种“一禁了之”的推卸避责禁令被人称作是“奇葩庸官懒政行为”。因为全国各地有许多庙会、灯会，节庆之类的大众庆祝娱乐活动，管理部门显然不能只是出于安全考虑因噎废食，一禁了之，而是应该想方设法加强安全管理，保证大众庆祝娱乐活动正常进行。

　　其二，损害民众利益。公民或法人组织有自身活动的范围和轨迹，自我生存，自我发展，一般不会去“麻烦”政府。凡是需要与政府打交道，请求行政作为时，往往是直接影响其切身利益的大事要事。如没有施工许可建不了房屋，没有经营执照不能开门揖客。可是，在政府有关部门看来，办证复文，司空见惯，“公文旅行”，效率低些，并无大碍。而对于请求行政作为的相对人一方来说，很可能“摊上大事”，蒙受重大利益损失。2015年4月，被评为全国劳模的海南省歌舞团董事长彭煜翔因报送全国总工会的材料，要到税务、工商、环保、计划生育等8个部门盖章，证明本人在这些方面没有问题。结果省歌舞团的人跑了一周才盖上2个章，几乎因盖不了章上报不了材料。幸亏海南省委主要负责人听闻此事后做了干预，才在最后一刻盖齐了章，交上了表。2015年“五一”劳模2064名，13亿多中国人中每63万人才有1名特别优秀者获此殊荣。而有关部门(也许一贯)低下的办事效率差点毁了当事人一生一世都难得的荣誉。难怪当事人彭煜翔说“把表交上后，心里五味杂陈，在省总工会的楼道里就忍不住哭了。”

　　其三，污染社会风气。庸官懒政在其位不谋其政，懈怠本职工作，对整个社会的敬业精神和职业道德都会带来严重损害。社会主义市场经济深刻地改变了人们的劳动态度，人们都意识到要凭自己对社会的贡献获得相应报酬和享受。即使在学校、医院、科研院所这样的事业单位，工作也有硬性指标考核，难得清闲。其他依靠市场的竞争性行业，劳动者工作更加勤勉辛苦。一些机关公务员的点卯式上班，享受性工作，看心情办事，既败坏了机关形象和公务员队伍的声誉，又对社会的爱岗敬业精神产生污染。由于现在进入公务员队伍难关重重，进入者当属社会精英。根据经典作家的理论，其意识和行为对于社会其他阶层、其他群体的思想、心态具有引导示范作用。因此，庸官懒政一旦形成风气对管辖治理下的地方道德风尚、人们的劳动态度、敬业精神等有着能够放大的负面影响力。

　　其四，导致腐败。庸官懒政虽然不是贪腐行为，却容易成为贪腐的诱因。公共行政上的不作为、少作为必然迫使人们通过其他方式“调动”其“办公”的“积极性”，也就是请客送礼搞腐败。《中国纪检监察报》2014年4月报道，随着中央反腐力度的逐渐加大，有一些地方和部门，尤其是基层部门，以前“给钱办事，不给钱不办事的”的“潜规则”有所改善。但现在却变成了“一般的人不见了，一般的礼也不收了，但是一般的事也不办了。”众所周知，腐败下的行政不作为不仅会转变为作为，而且会病变为权钱交易的乱作为。

　　三、庸官懒政原因剖析

　　自从社会产生了公共权力、公共机构和公务人员，大概就伴生着庸官懒政现象。往昔所谓“尸位素餐”“文恬武嬉”“等因奉此”“当官不为民做主，不如回家卖红薯”等成语俚言佐证了这一点。尽管社会自身具有一定的纠错能力，也并不缺乏相应的制度规约和道德训诫，但庸官懒政现象仍不时大面积发生。就当下情形而言，究其原因，主要在于政府部门自身管理的“灯下黑”以及在体制和机制上的管理软约束。这既牵涉到含带传统基因的体制层面因素，更关联着政府自身管理中的种种缺憾。

　　第一，管理环境软约束

　　政府机关单位无竞争倒闭之险，公务员个人职务常任、无过失不受免职处分，“安全感”强。虽然现代政府理论告诉人们，政府及公务员由纳税人供养，提供高效服务与管理是其合法性基础和法定义务，但在公务员履职中未必意识到这一点。因为其具体利益不需要通过管理、服务特定的行政相对人来获得和增进。因此，其行政环境缺少企业甚至事业单位那样的市场紧约束。在这种似曾相识的环境中，很容易产生似曾相识的“三铁”效应。

　　第二，激励软约束

　　激励是勤政的动力，它一般分为精神、物质和政治三种。公务员精神激励主要体现在法定奖励上。但在日常工作中很难获得记功以上的奖励，一般嘉奖一则未与提级提薪挂钩，二则常常“轮流坐庄”，作用有限。公务员的物质激励是其稳定的工资和福利。但是，也正是唯其稳定，入职以后则难以起到奖勤罚懒的激励作用。加之，基层公务员薪酬也就相当于城镇居民人均收入的中位数，一般公务员的工资福利主要起保障作用，而非激励作用。公务员的主要激励当属政治“进步”，即提拔晋升。但是组织的金字塔结构决定了越往上提拔，岗位越少。根据笔者机关工作经验和调研，县一级公务员，能够进入科(局)“领导”层次者，每100人中大约有40人最后能到副科级，余者则止于股(科)级(职)或以下;副科级中，约20人能到副科职;副科职中，约10人能到正科级;正科级中，约5人能到正科职，其中约1人能到处级领导。两办、组、纪、宣等核心部门会高于这一数值比，公安、城管、工商、教育等一线公务员多的系统则低于这一数值比。地级市的公务员提拔状况与之相当，所不同的是需要到达“县、处(局)”级才算“领导”层次。这一“晋升金字塔淘汰律”既是调动公务员积极性的强大动力，也是主要的抑制因素。因为公务员一旦觉得升职无望，积极往往会转为消极。如果再考虑到基层存在的家族“裙带”关系，“朝中有人好做官”，特别是干部任用当中严重的腐败现象，基层公务员凭实绩升职更是障碍重重，“政治进步”激励作用也更加衰减。

　　第三，履职责任及考核、处理软约束

　　具体说：(1)公务员岗位职责虽有规定，但远不如企业来得明确、细致、专业。公共行政部门职位分类及职位说明书多年搞不起来就表明了很难对每个职位繁简难易、任务数量等作明细划分。(2)行政工作并无单位时间产出的数量要求，效率高低大多在于人自觉自愿。能者常常被“鞭打快牛”，形成苦乐不均。并且，一些行政工作本来就是奉命行事，缺乏主动性。因之，不时清闲也属正常，不好拿勤政说事。(3)部分机关单位机构臃肿，人浮于事。特别是领导层副职超配，致使正常的工作十羊九牧，官员不庸不懒也难。(4)机关存在着56周岁以上的领导退养惯例。即他们“退居二线”后，待遇不变，上班及考核无硬性要求。所以，对其他人考核也不能反差太大。(5)一些地方和单位正常的人际关系被扭曲，“哥们义气”“人身依附”情感关系重重，干部为人情和关系所累，考核难以较真。上述情形，导致考核常常“走过场”，进而使建立在考核基础上的奖惩也不能起到识别和褒贬能庸、勤懒、贤愚的作用，自然容易产生“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”现象。所以，在许多单位，评优多轮流，升职看年资。

　　第四，监督软约束

　　行政监督主体有人大、党委、纪检、社会舆论、人民群众等多个主体。但日常工作主要依靠行政内部层级监督，即上级机关和单位领导。一般地说，上级机关或分管领导对于下属单位的内部管理极少干涉，所以，行政监督主要依靠本单位领导层级监督，形成了内部管理的封闭状态。同级党委因内嵌于行政组织，可以视为同体。如果单位领导奋发有为，想干事、干成事，自然关注行政绩效，机关作风也会健康向上。但是，如果领导是“庸官”，内部层级监督则大打折扣，“平平安安占位子，忙忙碌碌装样子，疲疲沓沓混日子，年年都是老样子”情形便容易产生。就多数情况而言，单位领导往往居于上述二者之间。在此状态下，管理往往奖勤不罚懒，也就是“多栽花，少栽刺”，导致程度不同的庸官懒政现象产生。此外，当下干部任用的情形是，如果在职能部门而非县(市)、乡(镇)当“一把手”，大体仕途“船到码头车到站”。因此，工作得过且过，甘居中游就行，内部庸官懒政只要不过分，往往“睁一只眼，闭一只眼”待之。所以，县、市职能部门的庸官懒政发生概率远大于乡镇。

　　社会舆论，包括主流媒体监督有力也有效。但监督的事情要具有新闻“典型性”，媒体才会介入报道。政府管理、服务中日常的庸官懒政行为，媒体鲜有关注，也不胜报道。与本地行政管理服务最密切的地方媒体对相关报道往往以正面宣传为主，舆论监督一般会根据地方党委政府的安排行事。当地方党委、政府部署整治庸官懒政作风时，地方媒体则跟进监督。否则，自家揭短亮丑，尤其是对政府机关工作进行“扒粪”很是难得。行政相对人来说，利害相关，有意监督。网络时代发帖容易，是为“网络舆论监督”。不过，网络发帖，后果往往具有不确定性。绝大多数情况下，“理性人”办事会通过“关系”解决。

　　第五，职业道德软约束

　　上述情形一旦长期化，庸官懒政成为官场风气，则导致公务员职业道德水准下降，认识不到职业权利和义务、权力和责任必须平衡对等，缺少责任与担当意识，将“为人民服务”误解为是某种单向“奉献”。而公务员职业道德及行政文化的恶化形成的“小气候”又反过来助长了庸官懒政行为扩散和持续，使庸懒者“如入鲍鱼之肆，久而不闻其臭”。

　　毫无疑问，庸官懒政原因并不限于政府内部管理，其他方面，比如政府部门职能分散，权力交叉，各自为政，以至各部门常常对公共事务进行选择性管理;比如政府权力过大，管得太多，审批太繁琐等也是其中原因。但主要问题还出在政府自身管理上，治理庸官懒政必须从硬化政府自身管理的约束机制，特别是变庸官为勤官入手考虑对策。

　　治理庸官懒政的对策

　　庸官懒政虽然是政府自身管理中的“癣疥之疾”，却是一个难以根治的“牛皮癣”。政府部门不时开展的“整顿风暴”，虽然收效一时，但却无法从根本上解决这一吏治难题。根据上述原因分析所得出的，治理庸官懒政的基本对策是：

　　创新岗位评价监督方式，引进公众参与压力机制

　　庸官懒政治理的重点难点在于岗位职责履行情况的评价和监督困难。博弈论模型“囚徒困境”中，两个共谋犯罪的人之所以倾向于互相揭发，而不是同守沉默，是因为存在着不能互相沟通的前提。而在懒政行为与勤政要求的博弈中，懒政者可以很快地相互传染、仿效、默契、攀比，因而，“囚徒困境”中的相互揭发在官场情境中变成了“官官相护”式的合谋，以共同懒政、法不责众的心态应对来自层级管理等各方面的监督。针对这种情形，2010年，美国田纳西大学的两名研究者弗朗西斯科·乌贝达(Francisco·beda)和埃德加·顿尼兹—古斯芒建构了一个博弈论模型，以审视和解决类似“癌细胞”的“黑警”常常摒弃其“共同使命”，而致力于贪污腐败的“自我实现”问题。他们发现，让所有参与其中者相互监督是解决这一问题的奇招：“通过对司法系统的结构稍加调整，腐败群体便可以呈现出‘正直’(righteousness)状态。在正直群体中，警察不再是一个单独的精英集团，而是‘每一个人’。一旦群体中所有人都站出来捍卫共同利益，腐败将无处遁形。”而“站出来”的方式就是“当局则可以发布一个在线系统，让所有的居民都能够匿名举报疯狂的司机，这样就能削弱权力不平等。包括警察在内，被多次独立举报的任何人都会被调查。

　　听上去简单得可笑，然而模型显示，这应该会有效。毕竟，这与许多在线社区使用的系统，本质上没什么两样。确实，如果非要评价的话，这种系统可能有点‘太过’管用了。Yelp(美国最大的点评网站)上一个差评能够毁掉一个刚刚起步的企业。”确实，实际生活中差评多的淘宝网店会关门，满意率低的银行职员会被解雇。因此，可以引进这一外部压力机制，在行政管理机关单位由当事的行政相对人对公务员工作进行评分评价及投诉。既可以在办事场所设立单独隐蔽的测评仪器，也可以在政府网站上加上网络评价系统进行评价。适时公布评价数据，作为工作考核的重要依据。这种方法较之公民对政府机关管理、服务的书面或口头批评、建议大为简便，且是一种让公务员和行政相对人“背靠背”的评价，避免矛盾冲突。在当今互联网+的时代，在政府APP上建立公务员工作网上评分评价系统已经不存在技术性障碍。在“前台”工作的公务员直接面对群众评价，其压力必然传导至“后台”支持系统，要求其有效配合，进而能够提高职能机构的整体工作效率。

　　建构社会问责暨民意监督机制

　　如果说评价监督针对个人，社会问责暨民意监督则针对单位及其领导。治理庸官懒政首先要改变单位领导庸官心态和状态，改变单位自身层级监管不力的情形。在以前，行政问责由上级负责，出了问题有纪检监察等部门介入。社会问责机制是将公众对机关工作的口碑以评议的明示方式表现出来，并作为机关单位工作绩效评估和单位主管去留升降的重要依据。在一些执法部门，如城管、安监、食监等，若是只由行政相对人对公务员执法进行评价显然不妥，因为两者之间具有“猫鼠关系”的性质，也可能走向另一面形成相互“照应”模式。所以，由执法的受益者——社会公众对其行政绩效进行评价则更为公正合理。如江苏省南京市从2001年起开展“万人评议机关作风活动”，把70个党政机关、公共管理部门列入评议范围，由随机抽取的近万名群众无记名填写评议表，对单位领导实行“末位淘汰制”，效果良好。但由于制度建设、功能定位及不同领导人偏好有别等原因，包括南京市等一些地方的社会问责、民意监督机制存在着不进则退、不实则虚的问题。因此，应该坚持这一方向，大力推进和完善社会问责机制的制度化、科学化、普及化、公开化。对于民众投票结果如何作用这一事关社会问责和民意监督机制存在发展的根本问题，虽然它不能作为机关公务员，特别是领导干部工作评价及去留上下的唯一标准，也应该在述职考评和干部调整中占有较高的权重，以使这一评价监督机制真化、实化和硬化。

　　有观点认为：过度寄望民意监督的想法，可能回避了更重要的制度建设问题。其实社会问责、民意监督和制度建设并不矛盾，并且能够通过外部压力促成政府机关内部的管理制度建设和落实。事实上，机关内部的管理制度并不缺乏，缺少的是这些规章制度的执行力。市场压力导致企业管理变化的经验表明，正是有了外部压力，企业内部为提高竞争力才会不断进行多项制度建设和完善，也才会增加管理者自身及管理的勤勉心和责任感。民意监督还能够对人大立法监督和代表质询形成推动，形成协同监督的合力。民意监督，特别是行政相对人的评价监督制度化以后，由于事关自身利益，其机制既不会虎头蛇尾，也不会失灵虚置，其事半功倍的长效作用远胜一时“风暴”式的惩治措施。

　　鼓励新闻媒体进行监督

　　新闻媒体，尤其是了解地方行政、关联地方民生的省、市、县“官媒”对本地庸官懒政的监督应该放开并得到鼓励。地方“官媒”监督地方工作本属正常，过去地方报纸的“群众来信”“编读往来”栏目就是媒体监督。如今，新闻媒体监督本来在我国行政监督系统中就占据重要地位，是社会监督的主要力量，理当充分发挥其作用。由于媒体对政府管理和服务质量的报道本身也是新闻“卖点”，逐步市场化的新闻媒体机构自身也有动力、有要求对政府工作进行监督。这种监督属于“正能量”，因为其出发点不是抹黑造谣，而是帮助政府发现问题，改进工作，更加高效地为人民服务。所以，转变思维，鼓励媒体对庸官懒政进行监督将与社会公众评价、问责等监督形成有力的协同和互动。

　　奖惩公平，建立干部能上能下竞争机制

　　奖惩公平、分明是管理的不二法则，政府自身管理也是如此。在多元评价、监督机制下，公务员个人及单位的行政绩效考核模糊、“年年岁岁花相似”的状况能够得到很大的改观。因此，跟进奖惩，形成有力度、动真格的奖能、奖勤，罚庸、罚懒机制是不可或缺的后续工序。对于公务员最为看中的用人晋升激励，通过奖惩，既要发挥职务晋升的激励功能，也要注重职务调整的损益作用，改变公务员特别是领导者能上不能下的惯例。如可以对现有职务者考核末位者两年降职，一年调岗。让那些无所用心、滥竽充数的人睡不着;不负责任、敷衍了事的人坐不稳;无所作为、尸位素餐的人呆不住。在实际工作中，干部调整颇为棘手，而外部压力机制和社会问责民意监督机制的引入将有助于领导知人善任，赏罚分明，建立和完善干部能上能下竞争机制。

　　严厉查处失职、渎职、腐败事件，震慑警示庸官懒政

　　庸官懒政虽然不是，也不会必然导致失职、渎职、腐败事件，但却大大增加了失职、渎职、腐败事件发生的概率。几乎每一起重大责任事故的背后都存在着制度失守、监管失责的病根。如2015年天津“8·12”爆炸案中，媒体陆续爆料出安监、消防、环保、交通等部门对涉事企业储存的易燃易爆化学危险品的数量、种类、危险特性等竟一无所知，可见其平常庸官懒政作风是何等严重。因此，一旦出现失职、渎职、腐败事件，进行严厉查处和追责，将会对庸官懒政起到有力的震慑警示作用，倒逼庸官懒政作风转变。

　　明确基本职业伦理，建立履职内在规范

　　在内部管理强化后，依然要培育公务员的职业道德，让其自觉自愿、心悦诚服地勤政、爱岗、敬业。在享有合法合理的收入、福利、待遇的同时，廉洁守法，履职作为，既是公务员基本职业伦理，也是“社会契约”的法定义务。所以，要通过行为培养和宣传教育，让广大公务员充分认识到：我俸我禄，民之所奉，我行我为，民之所欲。在此基础上，培育公务员更高层次的政治觉悟和行政理念，为胜任更加重要的岗位作好思想素质准备。

　　配合进行体制改革，消除庸懒客观因素

　　这主要是从政府结构调整中消除庸官懒政的客观原因。如针对政府部门权力分散，职能交叉的问题，推进部门职能重组，合并若干职能相近的部门，再造公共服务的流程;又如减政放权，取消不必要的行政审批，转变政府职能等。以江苏省昆山市张浦镇为例，该镇通过行政体制改革，在全国范围内率先打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有34个行政机构和事业单位进行整合重组，按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的设计思路，构建了“前台”+“后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法局和便民服务中心等“窗口”机构，直接面对基层群众、企业和其他社会组织，开展综合行政执法和公共服务;“后台”为整合后的镇政府6个职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能。从而，提高了行政效率，增强了社会管理和公共服务能力。

　　结语

　　庸官懒政是政府自身治理的一个“老大难”问题，但并非无解。庸官懒政根源在于政府内部管理软约束，其管理的封闭性加剧了治理的难度。因此，以改进政府内部管理为中心，治理庸官懒政，完全可以从企业管理的约束、激励机制得到启发，注重引进公众参与的外部压力机制，打破政府部门及公务员“封闭的同业公会性质”，为政府内部管理注入新的压力和动力。建立公众评价监督制度和社会问责民意监督制度，应该是引进“以顾客为中心”的新公共管理压力机制，是治理庸官懒政的有效制度创新、方法创新和手段创新。将此创新和诸如公务员的职业道德教育、责任事故的追查倒逼、行政体制的结构调整等举措相结合，庸官懒政现象必将得到有效扼制和治理。