2019MPA资讯：中国官员激励机制的发展与改革

　　导读：激励问题是所有组织有效运行的核心问题，而官员的有效激励则不仅牵涉到政府能否高效运作，更关乎整个国家的良善治理与每个公民的日常生活，因此中国官员(公务员)的激励问题得到了学术界的持续关注。相关的学术研究既有借助于各种激励理论对中国现实中的官员激励制度和行为进行的描述、反思和重构，也有专门针对官员最重要的两种激励形式。

　　这些研究多从管理学的视角出发，关注的焦点是组织效率。近年来更是有越来越多的学者开始把产权理论、合约理论、委托—代理理论等制度经济学的理论和方法引入到中国官员激励问题的研究中来，其中一批经济学家的研究成果引起了较大的关注，如周黎安、徐现祥等。他们关注的焦点是从官员激励的视角解释中国持续的高速经济增长。

　　遗憾的是，到目前为止，学界对于中国官员激励机制的历史变化关注得还较少，已有的少数研究也多认为长期以来中国官员的激励机制几乎没有变化。如周黎安在《转型中的地方政府》一书中认为，长期以来中国主要运用激励契约这一激励机制来解决官员的激励问题，其具体的表现形式是政治锦标赛，而“政治锦标赛作为一种激励和治理手段绝非改革开放以来的发明，它内嵌于中国两千多年的官僚体制之中，在改革前就常被使用”。杨帆、屈浩等也认同这一观点。有鉴于此，本文从委托—代理理论的视角出发，以激励问题的由来为出发点，尝试构建出激励机制的主要类型，然后借助于这一分类框架观察和审视改革开放以来中国官员的主导激励机制及其发展变化。

　　一、激励问题的由来与解决路径

　　从委托—代理理论的视角来看，所有的激励问题都产生于两大几乎无法避免的事实：一是委托人和代理人的目标不一致，二是委托人和代理人之间关于代理人努力程度的信息是不对称的，因此，解决激励问题也可以从这两个方面着手。在实践中，激励契约、效率工资和职业前景是三种最为基本、最为常用的激励机制。从逻辑上来看，这三种激励机制都是在努力解决信息不对称的问题：激励契约是尝试通过用可验证的与工作业绩相关的信息替代代理人努力程度的信息;效率工资是尝试通过“低频度的抽查+严厉的潜在惩罚”来降低信息成本;职业前景则是通过引入市场机制来解决信息不对称的问题。目前绝大部分的激励理论和相关研究都是沿着这一路径前行的。沿着“克服信息不对称”的路径，还有一种重要的解决激励问题的机制，即通过缩短“委托—代理”链条来减少激励中的信息不对称。

　　此外，解决激励问题还存在另一思路，即想办法使代理人的目标与委托人的目标趋于一致。如何才能做到这一点呢?20世纪80年代以来兴起的关于“命运共同体”、“柔性激励”的相关理论和方法是途径之一。这些理论强调组织与雇员之间的合作，认为通过建立“命运共同体”可以实现双方的共同成长，因为“命运共同体”意识会使每个组织成员都自愿发挥自己最大的潜能实现共同体的最大利益，并在这一过程中实现自己的价值。“柔性激励”则是体现这一管理理念的激励方式，即“在研究人的心理和行为规律的基础上，采用非强制性方式，在员工心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意愿变为个人的自觉行动”，具体包括荣誉激励、信任激励、情感激励、使命激励等。与此相关，在各国实践中普遍存在的“用自己人”也是一种重要的解决激励问题的途径。所谓用“自己人”，即认为通过把代理人纳入到委托人的利益共同体，或者通过使代理人在社会身份上与委托人接近，就可以使代理人的目标与委托人的目标趋于一致，典型的做法前者如众所周知的“股权激励”，后者如“代表性官僚制”，即“公务员群体在其来源构成上(包括性别、种族民族、社会阶层等)能够反映其辖区内的人口特征，这样有助于政府把社会各个群体的意见和偏好整合进公共政策，体现出民主政治的特征”。“代表性官僚制”建立在这样一种信念基础之上，即种族民族、性别、社会阶层等人口特征“带来某种早期社会化经验，并进而造成了特定的态度和价值，这些态度和价值将最终有助于塑造个体官僚的行为和决策”。“用自己人”的激励机制往往意味着在录用和晋升中的“身份制”。

　　如此，本文根据两种解决问题路径，构建六种主要激励机制，以为分析改革开放以来中国官员主要激励机制变化轨迹的理论框架.

　　二、改革开放以来中国官员的主导激励机制

　　在这一框架下审视改革开放以来中国官员的激励机制，可以发现其明显的变化轨迹：从1978年改革开放伊始到20世纪90年代初，官员激励的主导机制是“用自己人”(Ⅱ-1);20世纪90年代初开始至今的20年则是以激励契约为主导(Ⅰ-1)。

　　(一)改革开放初期的“用自己人”：身份制

　　在1949年建国之后的相当长的时期内，“用自己人”一直是中国共产党解决激励问题、保障党的事业顺利进行的最为重要的机制。“到中共夺取政权时，它已经积累了三十年的革命经验并拥有450万成熟的党员，其中绝大部分是来自社会最底层的没有受过教育的农民”。这些人事实上在接下来的30年中主导了中国政治系统的方向、结构以及干部政策。在建国之初的干部录用和晋升中，主要强调“德”、“能”和“资历”三个标准。20世纪50年代中期之后，当大规模的干部录用和晋升(以填补国家建立之初产生的大量的职位空缺)完成之后，“德”的重要性日益凸显，到“文革”期间，更是达到前所未有的高度。那么什么是“德”?在当时的背景下，“对党来说，‘德’意味着政治忠诚和可靠，这一般可以从一个人的阶级背景、政治历史、社会关系和家庭背景中推出来”。因此，大批出身于社会底层的、受教育程度很低的农民和工人得以录用和任命。

　　“社会科学中一个被广为接受的定理是，一个组织成员的特征在很大程度上决定了组织的目标，同时组织目标的任何急剧的变化也需要人事的变更”。1978年中共决定把主要目标和任务转变为发展经济，这意味着必然在干部录用和晋升方面发生重大的调整。1980年中央正式提出了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，1982年建立了老干部离退休制度，之后开始了大规模的领导群体的变更。在这一过程中，“革命化”即“德”的要求从积极标准转变为消极标准——强调在“文革”中没有参与派系政治、不是“文革”的获益者，并且其重要性也逐渐让位于“能”。然而由于当时尚缺乏切实可行且具有公信力的测量“能”的方法，因此，现实中选择了另外一个容易测量的标准，即受教育水平。这一标准与年轻化的标准相结合，产生了这样一个结果，即大量年轻的、受过高等教育的人得到很快的提拔和重用。1983年开始，各级党委领导班子的学历有非常明显的提升，而平均年龄有明显的下降(县级党委班子成员的明显变化则发生在1984年，这也鲜明地体现了中国公共政策自上而下的特点)。这意味着一个受益于改革开放、因而会进一步支持和推进改革开放的干部队伍逐步形成。

　　这种以学历和年龄为主要晋升标准的做法在某种程度上体现了一种非政治的功绩制导向，然而毫无疑问，其仍然带有浓厚的身份取向色彩——“年龄”本身就是身份性要素，学历虽然融合了功绩制原则，但在本质上仍然是一种身份性要素，只不过不是“出身、家庭背景”等先赋性身份而是带有后天努力的自致性身份。

　　总之，在改革开放初期，大批年轻的、受过高等教育的干部得到迅速的晋升和重用，他们得益于改革开放，因而也将更加拥护和致力于以经济发展为中心的改革开放。这种以“身份”为主要晋升标准的做法在本质上可以纳入“用自己人”的激励机制，并带有强烈的“前现代”色彩。

　　(二)20世纪90年代初至今的“激励契约”：晋升锦标赛

　　从20世纪80年代中期开始，各级政府就开始探索如何建立对官员能力和绩效进行测评和管理的制度和方法，如岗位责任制、目标管理责任制、签“责任状”等等。1982年12月，劳动人事部发出了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》;1984年1月，中央组织部、劳动人事部联合召开了全国党政机关岗位责任制座谈会;1985年、1986年，劳动人事部先后在吉林、四川、湖南三次召开全国岗位责任制和人事制度改革理论研讨会。1988年，中央组织部颁发了《关于实行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》;1994年《国家公务员考核暂行规定》颁布实施以后，公务员考核制度和岗位责任制普遍建立起来。从20世纪80年代末，各地为确保重点、难点任务的落实，结合目标管理责任制开始探索与责任人签订“责任状”，从90年代开始签订责任状被广泛应用到环保、安全生产、计划生育、耕地保护、扶贫、公共卫生等各个领域。经过这些不同形式的对官员政绩进行评估和控制的实践探索，组织人事部门逐渐掌握了一套对官员的政绩进行评估的方法以及以此为基础的奖惩制度，再加上1990年以后，特别是1992年邓小平“南巡”讲话之后，“压力型体制”日趋强化，各地在一种追求跨越式发展的强大竞争压力下，逐级淘汰的政治锦标赛模式逐渐形成。

　　政治锦标赛“是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标……采取了多层级、逐级淘汰的程序……进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格”。在以经济发展为中心的压力型体制下，GDP增长和财政收入等可以量化的经济指标成为最主要的竞赛标准。政治锦标赛是一种典型的“激励契约”，再辅之以“强激励”——晋升，就形成刺激各级地方官员想尽一切办法发展地方经济的“强心剂”。周黎安在《转型中的地方政府》一书中对政治锦标赛有非常详细的阐述和分析。其他一些学者的研究也在某种程度上支持了周黎安的研究，如薄智跃的研究表明，经济增长率和上缴税额对官员晋升起决定性作用，且后者比前者的作用更大;Guo的研究表明，财政绩效显著影响官员晋升，等等。

　　以经济增长和财政贡献为标准的晋升锦标赛对官员产生了巨大的激励力，并推动了中国各地围绕这一标准展开激烈的竞争，由此带来了中国经济持续的高速增长;而“激励契约”作为一种激励机制也被广泛运用到各个层级官员的管理和激励，成为推行各种工作强有力的工作机制和取得各项成绩的“法宝”。

　　然而，激励契约“在很大程度上是建立在科学管理原理基础上的”，其有效运作以一系列的假设为前提：“组织目标和生产任务是明确的，雇员的努力程度和绩效是可以被证实的，绩效信息是被有效沟通的，并且管理者需要控制的其他变量是少量的”，以及“委托人的目标是可以直接分解为绩效测量指标的(a contractible performance measure)”。这些假设前提在现实中很少被满足，在公共部门中更是极少被满足。但是由于其易于使用，所以在现实中仍然被较为广泛地使用。也恰恰因为如此，这样一种颇能体现“功绩制原则”的激励机制如使用不当必然带来一系列的严重问题。

　　首先，在很多情况下，即使组织目标是明确的，但是却很难被直接分解为雇员的绩效目标，也就是说雇员的绩效指标和组织目标之间存在较大的偏差。此时，如果根据绩效评估的结果给予雇员强激励(例如较高比例的绩效工资、晋升等)，那么就会加重组织的目标偏离，甚至出现目标置换现象。例如，教师为了让学生取得好成绩(教师的绩效指标)而推行“应试教育”。其次，是多任务下的激励扭曲问题，即“如果代理人的工作属于多任务性质，有些任务比较容易测度，而另一些任务不容易测度，如果委托人只对容易测度的任务绩效进行奖励，而对那些不容易测度的绩效不进行奖励或惩罚，那么代理人会把所有的努力转向受到奖励的任务，而忽略同样重要、但不容易测度的任务”。长期以来一直受到批判的各地政府片面追求GDP增长和财税收入、热衷于政绩工程和短期效应、数字造假等行为模式，都是这种激励扭曲的典型表现。第三，“激励契约+强激励”的激励模式会形成雇员之间激烈的竞争，从而侵蚀团队合作精神，阻碍合作的达成。周黎安对晋升锦标赛下中国的地方保护主义与过度竞争的分析和阐释即是典型的例证。第四，如果长期以“激励契约”为主导激励机制还会侵蚀雇员的内在工作动机。“激励契约”的逻辑是如果雇员努力工作、达成了预期目标，那么就可以获得薪酬、晋升等“强激励”，这暗含了“经济人”假定，即雇员是为了金钱或者权力等外在因素，而不是基于成就感或者公共服务动机等内在因素而努力工作的。研究表明，当外在动机被强化时，内在动机就会被减弱。“与组织其他成员之间的竞争是一种直接竞争，会削弱内在动机。而与某一客观标准或自己以前的绩效进行比较则是一种间接竞争，会增强内在动机”。晋升锦标赛恰恰是一种典型的以官员之间的相互竞争结果，即相对绩效结果为依据的激励制度。内在工作动机的侵蚀对于公共部门的损害尤其致命，这不仅仅是因为公务员的公共服务动机对个体绩效具有正向影响，即“公共服务动机强的政府公务员人际促进、工作奉献、任务绩效水平更高”，更为重要的是，公务员远远不只是一个职业范畴，它是“一种态度，一种责任感——乃至一种公共道德意识……(他们)存在着一些与围绕为他人和公共利益而服务的公共服务工作的本质有联系的特殊动机。这些动机与诸如忠诚、责任、公民权、公平、机会以及公正这样的价值观有关……这些以规范为基础并且是由感情引起的动机对于公共服务是独一无二的，并且对于认识公共组织中的行为至关重要”，是建立一个公平、正义的良善政府的关键元素之一。

　　三、中国官员主导激励机制的变革：可能的选择

　　伴随着上述激励机制带来的负效应的不断积累，以晋升锦标赛为表现形式的“激励契约+强激励”的官员激励机制受到越来越多的反思和批判。除了前文提到的激励扭曲、目标置换、地方保护主义和过度竞争、侵蚀内在工作动机，负效应还包括地方政府和企业的软预算约束问题、加重政府在市场化进程中的角色冲突和转变政府职能困难、经济发展难以实现转型，等等。更为关键的是，随着中国社会经济的发展，上述问题不仅得不到缓解，而且会不断凸显和恶化。这主要基于以下一个基本的判断：中国各级政府的核心目标和任务正在并将进一步发生重大调整，即由改革开放初期的“以经济建设”为中心，发展为在保障经济平稳发展的同时，兼顾环境保护、社会保障、社会发展等多元化的目标。改革开放初期，社会分化程度较低，公众普遍可以从经济增长中获益。三十年社会经济的持续发展不仅带来了财富的增长和生活的改善，也带来了不断恶化的环境、不断扩大的贫富差距和日益尖锐的社会冲突。作为各级政府和官员最终委托人的公众的价值和利益偏好日趋多元化，政府也不得不把更多元化的目标，诸如社会保障、环境保护、社会发展等纳入到自己的目标和任务体系。这些目标和任务往往比“经济发展”更难直接分解为具体的绩效目标，也更加难以量化，因此，如果不对以晋升锦标赛为表现形式的“激励契约+强激励”的官员激励机制进行改革，那么前述目标置换和多任务下的激励扭曲现象会进一步加剧，进而最终侵蚀政权的合法性。

　　事实上改变已经在发生，包括考核中“绿色GDP”概念的引入，在考核中纳入居民收入和增长、安全生产、社会稳定、群众满意度，等等。可以看出，这些变化基本上是根据变化的政府职能目标而调整完善绩效指标的技术性努力，而官员激励机制的实质——“激励契约+强激励”的晋升锦标赛模式——并没有发生变化。不仅没有变化而且还有强化的趋势，典型的表现就是官员考核的量化程度不断提高、绩效管理在地方政府管理中的普遍推广，等等。如果没有制度和机制层面的改变，这种纯技术性的努力所起到的效果是极其有限的。

　　制度和机制层面的改革意味着需从表1中寻找解决官员激励问题的其他路径。首先，沿着路径Ⅰ还有效率工资、职业前景和缩短“委托—代理”链条三种激励机制。效率工资(Ⅰ-2)是指对员工支付高于市场出清工资水平的一种激励策略。效率工资为什么能起到激励作用?关于这一问题，学者们提出了不同的解释模型，其中“怠工模型”是效率工资理论假定中最有代表性的模型。该模型的基本思想是，“在信息不对称条件下，工人工作的努力程度往往不能被完全观察到，从而工人有了偷懒的动机，但偷懒本身也有被抓到并被解雇的风险。这样，工人就有必要在偷懒与不偷懒之间进行选择，当偷懒的预期收益小于不偷懒的预期收益时，工人会理性地选择努力工作。而厂商将工资水平定在高于劳动力市场出清工资，可以增加工人偷懒的机会成本，从而使工人选择努力工作”。可见，作为一种激励机制的效率工资既不需要对员工的绩效水平进行测量和评估，也不需要时时刻刻监督员工的行为和表现，而只需通过抽查的方式监控员工，员工一旦被发现偷懒就会被解雇，从而失去高于市场出清水平的工资。“高薪养廉”就是效率工资的典型表达。然而，效率工资的有效运作依赖于周密严格的监督和惩戒体系，如果被解雇的概率很低或者被解雇后可以很快找到相似的工作机会，那么效率工资的激励作用将消失。显然，在中国目前的制度环境下这一条件还很难满足。

　　第二种可以选择的激励机制是职业前景激励(Ⅰ-3)，即员工努力工作的回报不仅仅是组织提供的薪酬和奖励，更重要的是其将来升迁或者被其他组织雇用的机会。在这种激励机制下，也不需要对员工的绩效水平进行测量和评估，而只要存在一个有效运作的人力资源市场就可以了。然而，中国公务员系统基本是一个封闭的系统，与外部的交流非常有限，这限制了这种激励机制的使用。并且职业前景激励也仅仅对年轻人有较大的激励作用。中国改革开放以来在干部队伍建设中的“年轻化”政策导向在某种程度上也是对职业前景激励的运用。但是由于过分强调特定职务层级与特定年龄的相互对应，反而使得很多官员一旦错失了晋升的最佳年龄段就意味着再也“晋升无望”。“干部年轻化”在实际运作中不仅没有起到激励作用，反而弱化了其他激励机制的作用。

　　沿着路径Ⅰ解决激励问题的第三种选择是通过缩短“委托—代理”链条(Ⅰ-4)来克服激励中的信息不对称问题。在中国的制度背景下，形成了“公民……中央政府—省级政府—地市级政府—区县级政府—镇街(准)政府”的多层级的、极其漫长的委托—代理链条，这带来了巨大的信息成本和严重的信息不对称问题，“激励契约”恰恰是在这样一种制度背景下的策略选择。缩短代理链条可以从两方面着手：一是压缩政府层级，近年来各地正在推进的省管县改革即是这方面的努力。显然即使改革完成，所能缩减的层级也非常有限;二是从基层政府开始改变委托代理链条的方向，即从基层政府开始逐步推行地方自治，使基层政府直接成为公民的代理人。这也是世界各国解决这一问题的普遍做法。

　　其次，沿着路径Ⅱ可以发现另一种激励机制，即“柔性激励”(Ⅱ-2)。柔性激励指的是使用非强制、非物质的方法，激发公务员的内在工作动机，从而使其自发地为组织贡献心力。内在工作动机“是指完成某项任务或从事某项活动是由于该任务或活动本身的激励，而不是为了获取任何外在的奖励”，典型的内在工作动机包括成就感、归属感、利他等等。研究表明，内在工作动机除与个人特性相关外，还主要受到工作特征、组织特征和领导行为特征的影响，因此可以从这三个方面着手进行柔性激励。首先可以通过工作再设计实现“工作的丰富化”。“工作的丰富化”必须具备四个核心特征，即技能多样性、任务确定性、任务重要性和自主性。满足这些特征的工作将使员工体验到工作的意义、对结果的责任，从而产生高度的内在工作动机;其次，通过提高组织内部的公平程度尤其是程序公平程度来激发公务员的内在工作动机。研究表明，组织中的程序公平对公务员组织公民行为的影响程度远高于分配公平，“当雇员认识到用来制定关于结果的分配方面的决策程序是公平的时，他们会受到更多的激励，会更卖力地工作”;第三，通过完善领导的行为风格激发公务员的内在工作动机。研究表明，变革型领导比交易型领导更能激发公务员的内在工作动机。变革型领导的行为方式主要包括：理想化的影响、智力激发、鼓舞性激励以及个性化关怀，其常用的激励方法包括使命激励、信任激励、情感激励、荣誉激励等。

　　如果说路径Ⅰ-4意味着中观的、政治层面的体制和制度改革，那么路径Ⅱ-2则主要涉及政府组织内部的、较为微观的管理层面的变革。前者需要在制度层面大胆突破，后者则对各级管理者的能力提出更高的要求。因此，无论选择哪一条路径来实现中国官员激励机制的变革，都需要做出艰辛而持续的努力。