浅析和谐地方政府间关系的构建
【摘要】地方政府间关系是当前府际关系的重要内容，竞争与合作关系是府际关系的两个关键纬度；市场机制和科层制在协调政府间关系时具有积极的效应，但却存在着“市场失灵”和“科层制失灵”的两难管理困境；运用“府际治理”理论来协调地方政府关系，是解决两难困境的正确选择。
【关键词】地方政府间关系 市场机制 科层制 府际治理
自20世纪80年代以来，随着全球性的经济市场化和地方分权化发展趋势，地方政府间关系已经成为各国行政改革普遍关注的重要领域。所谓地方政府间关系，是指为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府间所形成相互关系的互动和机制。地方政府间关系的主角是地方政府，它是地方政府间的一种水平的静态或动态的互动关系。这种互动是以冲突对抗，还是以协调合作的方式表现出来，不仅对地方的政治、经济和文化发展具有重要的影响，而且对社会的和谐与进步也具有重要的作用。
1 当代地方政府间关系的两种形态：竞争与合作
政府间关系有纵向和横向之分。如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，“那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”[1]。因此，研究横向的地方政府间关系必须首先分析两个关键纬度，即地方政府间的“竞争”与“合作”。
1.1 地方政府间竞争关系。
1956年查尔斯·M·蒂伯特（Tiebout）发表了《一个关于地方支出的纯理论》。蒂伯特在此文中对辖区间竞争性供给公共物品和服务作了理论设想，即公共物品也可以像私人物品那样，由不同地方政府供给并互相竞争，居民通过“以足投票”的退出机制来促进政府间竞争。“对大量的集体物品或公共产品而言，这一问题的确存在概念上的解。如果双重身份者可以完全流动，……如同私人空间的一般均衡一样，如果偏好和资源禀赋既定，这个解是最优的，而且可解。”[2]蒂伯特模型是最早提出地方政府竞争的理论模型。
作为全球范围内的一种普遍现象，地方政府竞争是蒂伯特模型的现实反映，也是当代中国府际关系中的重要内容。自上世纪90年代以来，中国开展了行政权力下放和财税体制改革，随着中央行政权力逐渐向地方政府下放，地方政府逐渐拥有制定地方经济发展规划和配置资源的权力；财政制度改革使地方政府成为相对独立的利益主体，具备了相对独立的行政决策权，这就为地方政府间竞争提供了制度条件。在“以经济建设为中心”的改革开放大背景下，地方政府必然围绕资源争夺而展开竞争。
钱颍一把中国地方政府间竞争关系视为“诸侯经济”——“有中国特色的维护市场的（market - preserving）经济联邦制”。[3]行政性分权使地方政府拥有竞争政策权，而财政体制改革使地方政府获得竞争收益权。地方政府间竞争的内容有：(1)投资环境竞争。各政区政府通过改善本行政区域内的投资环境，包括便捷的政府服务、优惠的投资政策等条件，吸引更多的资本、企业家和人才到本行政区域投资；(2)法律制度竞争。各政区政府完善本行政区域内的法律法规，制定保护投资者权益、保护产权和公民权利的法律，公正地执行法律。(3)政府效率竞争。各政区政府进行行政改革，使政府成为一个廉洁和高效的政府，为投资者提供优质的政府服务，政府严格按行政程序办事，政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]
1.2 地方政府间合作关系。
我国地方政府间的合作进行得如火如荼。这是我国地方政府适应区域经济一体化、转变政府职能、提高行政效率的举措与行为。这种日益增强的地方政府间合作趋势，OECD认为其原因主要是：由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力；尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其它合作关系所无法取代的机制。
中国的地方政府间合作关系是属于“政府主导型”。当前中国地方政府间合作的内容主要有三：(1)组织搭建，即地方政府间合作中组织机构的创设和组织程序的建构。如长三角城市经济协调会办公室、副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”等；(2)功能互补：即产业优化、经贸合作和基础设施的统筹管理。地方政府间合作的视角较多地关注于区域内产业布局、产业结构优化、发展外向型经济等有关合作经济战略性发展问题；(3)对口支援：即发达地区在资金、技术、人才等方面支援欠发达地区。
2 政府间关系协调机制的困境：“市场失灵”与“科层制失灵”
竞争关系和合作关系是地方政府间关系的主要内容，那么，协调地方政府间关系的机制有哪些呢？康芒斯认为，对不同经济单位间的制度安排有三种类型：一是买卖关系，它体现的是市场中人与人之间平等的交换关系；二是管理关系，它表现的是上下级之间命令与服从的关系；三是配额关系，主要表现为政府与公民之间在法律上的上下级关系。
从更抽象的观点来看，根据不同主体间的地位平等关系做如下概括：“在科层制中，人们处于不同的等级序列；而在市场中，人们有平等的权力。因此，又可以将三种交易制度安排简化为市场与科层制两种制度安排。”[5]据此，协调政府间的竞争关系的机制应该是市场，具有平等地位的不同地方政府被视为相对独立的经济主体；而协调政府间的合作关系的机制应该是科层，即行政官僚体制，地方政府间合作关系主要是在行政官僚体制内部运行，受同级政府和上级政府的制约。市场制和科层制均是协调政府间关系的重要机制。
2.1 市场机制及其治理绩效
市场被视为是地方政府间竞争关系的协调机制，市场机制在地方政府竞争中起着资源配置的基础性作用。通过市场机制，使生产要素流向生产效率最高的辖区。市场机制调节下的政府间竞争关系具有以下积极效应：(1)地方政府在竞争中学习先进经验，推动创新，尤其是对传统技术和观念的创新；(2) 地方政府竞争促进了产业结构的调整和优化，促进了经济增长方式的转变；(3)地方政府竞争改善了投资环境，激活了市场，促进了经济大发展； (4)地方政府竞争推进了政府职能的转变，强化了服务意识，提高了服务水平，增强了政府责任心。
但是，由于市场机制调节下的地方政府竞争关系过于注重利益追求最大化，从而导致一些消极效应。其具体表现为：
第一，制度外税收竞争。制度外的税收竞争在当前地方政府竞争中普遍存在，其主要形式有：擅自执行各种减免税政策。比如一些地方政府在中央规定外，自行设立经济开发区、高新技术开发区等，对这些辖区内的企业实行减征、免税；放宽政策审批标准，扩大税收优惠适用对象等现象。
第二，基础设施的重复建设。由于基础设施建设对吸引外来资源、促进经济增长有着重要意义，各地方政府纷纷加大基础设施的建设。根据财政部统计数据，地方财政支出项目中，基本建设支出逐年快速增长，分别由2000年的1092.93亿元、2002年的1889.84亿元上升到2003年的1906.53亿元，占当年地方财政总支出的10.54％、12.36％、11.07％。其中2003年地方政府支出中基本建设支出比1996年多了近3倍。[6]
第三，行政垄断与地区封锁。由于目前尚未建立完全意义上的统一市场体系，各地区特别是各省、市之间商品和要素的市场交易受到许多来自政府的行政干预。各地政府往往从本地利益出发，设置市场壁垒，垄断并阻碍了重要原材料正常的市场交易。
第四，行业过度竞争及生产能力过剩。根据国家统计局公布的数据资料，目前我国有900多种产品的生产能力利用率在60％以下，许多工业产品都存在不同程度的生产能力过剩，其中彩电、汽车、家用洗衣机和微电子计算机的生产能力利用率仅为40％——60％。过度竞争行为造成巨大的资源浪费，阻碍了行业技术发展，甚至使得一些行业整体利益不断降低。
2.2 科层制及其治理绩效
把科层制视为一种协调地方政府间关系的机制，是指利用科层体系来进行资源配置，它是与市场相对的一种资源配置方式。科层制在协调地方政府间关系，是指依托行政组织内部的等级制权威和通过正确的奖惩制度对地方政府的行为进行规制。
科层制调节下的政府间合作关系取得了一定的积极效应：(1)各地区统筹发展，资源互补，有利于“下活全国一盘棋”；(2) 在科层制内部可用以强制实施的控制手段，有利于矛盾冲突的解决；(3)帮助解决市场失灵，科层制可以帮助解决由团队生产的外部性所导致的市场失灵问题；(4)增加政府间的信任，科层制用一种协调的方式使相互依赖的地方政府之间具有可预见性，从而减少了彼此间行为的不确定性。
但是，科层制的天然弊病而必然给地方政府合作关系带来一些消极效应。这主要表现在：
第一，“本位主义”是区域合作机制的最大障碍。“分工不合作”的本位主义是地方政府合作的巨大障碍。国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。[7]本位主义下的地方保护和利益冲突成为区域合作的严重障碍。
第二，地方政府合作的组织形式制度化程度相对较低。其组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构，基本停留在各种会议制度与单项合作机制和组织，一般采取集体磋商的形式。
第三，中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然中央政府在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新，但在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面的政策和制度的缺失及不健全，未能为地方政府的合理运作营造必要的保障体系。
2.3 政府间关系协调机制的“两难困境”
从理论研究来看，市场与科层制都是协调地方政府间关系的两种基本的治理机制，并且两种治理机制有不同的适用情形。威廉姆森认为，当“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较低水平”时，市场机制可能会取得比较理想的治理绩效；当外部制度环境完善，“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较高水平”时，科层制可能是一种比较理想的治理机制。
然而，当市场和科层制组织机制都无法协调好地方政府间关系时，又该如何选择呢？对此，国外学者主张在市场和科层制之间，另外还有一种力量在发生作用，这第三种力量就是网络。[8]有学者建议用市场机制、组织间协调和科层制的三级制度分析框架来取代市场机制和科层制的两级分析框架，即除了“看不见的手”和“看得见的手”之外，还有“握手”。[9]鲍威尔则直接提出了组织间网络作为一种重要的组织间交易模式的观点，他认为市场、科层制和组织间网络三者作为组织典型化的代表存在着根本上的差别。[10]这种组织间网络结构理论认为，“组织间为了实现利益最大化和共赢，通过长期的互动而形成类似网络的组织联盟，既避免了完全市场化的不稳定和高额的交易费用，又因为没有组成纵向一体化的科层制组织而节省了组织成本。”[11]
但是，无论是用市场机制、科层制，还是组织间网络结构，它们对地方政府间关系的协调存在三个明显的缺陷与不足：(1)对政府间关系中的竞争与合作关系，往往是立足于单一、片面、孤立的研究，极少把竞争和合作关系做为府际关系的两个层面综合研究；(2)对地方政府间关系的治理，特别是有关政府间竞争和合作关系的治理方面，重视一种静态的相互制约和均衡的制度安排，而忽视了动态的博弈与互动；(3)它过多的关注组织结构和法律制度，忽视了社会力量对政府间关系的影响，忽视了政府间关系是受“诸多力量共同决定的”客观现实。因此，必须寻找新的解决途径。
3 构建和谐关系的制度思考：府际治理理论的研究纬度
加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦认为，“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明、部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见着过时了。不仅在经典联邦制国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可见唤作‘多方治理（multigovernmance）’的政府间活动越来越重要了”[12]这种日渐兴起的“多方治理”的政府间活动，就是“府际治理”。
府际治理是行政革新和政府再造的重要产物，具有如下特征：(1)府际治理是以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程；(2)地方政府间被视为互相依赖和伙伴关系，而非竞争对手；(3)府际治理注重联系、沟通以及网络发展的重要性，它强调政府间在信息、共同分享、共同规划、一致经营等方面的协力合作；(4)强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。显然，府际治理理论能有效地克服科层制、市场机制和组织网络理论的弊端，是一种有相对优势的新治理理论。如下表：
比较项目 科层制 市场机制 府际治理理论
资源配置的方式 行政命令 价格机制 网际互动
冲突解决的方式 行政命令 利益协商 网际沟通
社会力量的参与 少 少 多方参与
上级政府的地位 重要 一般 一般
合作的稳定性 强 弱 强
资源配置的效率 低 较高 高
【摘要】地方政府间关系是当前府际关系的重要内容，竞争与合作关系是府际关系的两个关键纬度；市场机制和科层制在协调政府间关系时具有积极的效应，但却存在着“市场失灵”和“科层制失灵”的两难管理困境；运用“府际治理”理论来协调地方政府关系，是解决两难困境的正确选择。
【关键词】地方政府间关系 市场机制 科层制 府际治理
自20世纪80年代以来，随着全球性的经济市场化和地方分权化发展趋势，地方政府间关系已经成为各国行政改革普遍关注的重要领域。所谓地方政府间关系，是指为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府间所形成相互关系的互动和机制。地方政府间关系的主角是地方政府，它是地方政府间的一种水平的静态或动态的互动关系。这种互动是以冲突对抗，还是以协调合作的方式表现出来，不仅对地方的政治、经济和文化发展具有重要的影响，而且对社会的和谐与进步也具有重要的作用。
1 当代地方政府间关系的两种形态：竞争与合作
政府间关系有纵向和横向之分。如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，“那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”[1]。因此，研究横向的地方政府间关系必须首先分析两个关键纬度，即地方政府间的“竞争”与“合作”。
1.1 地方政府间竞争关系。
1956年查尔斯·M·蒂伯特（Tiebout）发表了《一个关于地方支出的纯理论》。蒂伯特在此文中对辖区间竞争性供给公共物品和服务作了理论设想，即公共物品也可以像私人物品那样，由不同地方政府供给并互相竞争，居民通过“以足投票”的退出机制来促进政府间竞争。“对大量的集体物品或公共产品而言，这一问题的确存在概念上的解。如果双重身份者可以完全流动，……如同私人空间的一般均衡一样，如果偏好和资源禀赋既定，这个解是最优的，而且可解。”[2]蒂伯特模型是最早提出地方政府竞争的理论模型。
作为全球范围内的一种普遍现象，地方政府竞争是蒂伯特模型的现实反映，也是当代中国府际关系中的重要内容。自上世纪90年代以来，中国开展了行政权力下放和财税体制改革，随着中央行政权力逐渐向地方政府下放，地方政府逐渐拥有制定地方经济发展规划和配置资源的权力；财政制度改革使地方政府成为相对独立的利益主体，具备了相对独立的行政决策权，这就为地方政府间竞争提供了制度条件。在“以经济建设为中心”的改革开放大背景下，地方政府必然围绕资源争夺而展开竞争。
钱颍一把中国地方政府间竞争关系视为“诸侯经济”——“有中国特色的维护市场的（market - preserving）经济联邦制”。[3]行政性分权使地方政府拥有竞争政策权，而财政体制改革使地方政府获得竞争收益权。地方政府间竞争的内容有：(1)投资环境竞争。各政区政府通过改善本行政区域内的投资环境，包括便捷的政府服务、优惠的投资政策等条件，吸引更多的资本、企业家和人才到本行政区域投资；(2)法律制度竞争。各政区政府完善本行政区域内的法律法规，制定保护投资者权益、保护产权和公民权利的法律，公正地执行法律。(3)政府效率竞争。各政区政府进行行政改革，使政府成为一个廉洁和高效的政府，为投资者提供优质的政府服务，政府严格按行政程序办事，政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]
1.2 地方政府间合作关系。
我国地方政府间的合作进行得如火如荼。这是我国地方政府适应区域经济一体化、转变政府职能、提高行政效率的举措与行为。这种日益增强的地方政府间合作趋势，OECD认为其原因主要是：由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力；尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其它合作关系所无法取代的机制。
中国的地方政府间合作关系是属于“政府主导型”。当前中国地方政府间合作的内容主要有三：(1)组织搭建，即地方政府间合作中组织机构的创设和组织程序的建构。如长三角城市经济协调会办公室、副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”等；(2)功能互补：即产业优化、经贸合作和基础设施的统筹管理。地方政府间合作的视角较多地关注于区域内产业布局、产业结构优化、发展外向型经济等有关合作经济战略性发展问题；(3)对口支援：即发达地区在资金、技术、人才等方面支援欠发达地区。
2 政府间关系协调机制的困境：“市场失灵”与“科层制失灵”
竞争关系和合作关系是地方政府间关系的主要内容，那么，协调地方政府间关系的机制有哪些呢？康芒斯认为，对不同经济单位间的制度安排有三种类型：一是买卖关系，它体现的是市场中人与人之间平等的交换关系；二是管理关系，它表现的是上下级之间命令与服从的关系；三是配额关系，主要表现为政府与公民之间在法律上的上下级关系。
从更抽象的观点来看，根据不同主体间的地位平等关系做如下概括：“在科层制中，人们处于不同的等级序列；而在市场中，人们有平等的权力。因此，又可以将三种交易制度安排简化为市场与科层制两种制度安排。”[5]据此，协调政府间的竞争关系的机制应该是市场，具有平等地位的不同地方政府被视为相对独立的经济主体；而协调政府间的合作关系的机制应该是科层，即行政官僚体制，地方政府间合作关系主要是在行政官僚体制内部运行，受同级政府和上级政府的制约。市场制和科层制均是协调政府间关系的重要机制。
2.1 市场机制及其治理绩效
市场被视为是地方政府间竞争关系的协调机制，市场机制在地方政府竞争中起着资源配置的基础性作用。通过市场机制，使生产要素流向生产效率最高的辖区。市场机制调节下的政府间竞争关系具有以下积极效应：(1)地方政府在竞争中学习先进经验，推动创新，尤其是对传统技术和观念的创新；(2) 地方政府竞争促进了产业结构的调整和优化，促进了经济增长方式的转变；(3)地方政府竞争改善了投资环境，激活了市场，促进了经济大发展； (4)地方政府竞争推进了政府职能的转变，强化了服务意识，提高了服务水平，增强了政府责任心。
但是，由于市场机制调节下的地方政府竞争关系过于注重利益追求最大化，从而导致一些消极效应。其具体表现为：
第一，制度外税收竞争。制度外的税收竞争在当前地方政府竞争中普遍存在，其主要形式有：擅自执行各种减免税政策。比如一些地方政府在中央规定外，自行设立经济开发区、高新技术开发区等，对这些辖区内的企业实行减征、免税；放宽政策审批标准，扩大税收优惠适用对象等现象。
第二，基础设施的重复建设。由于基础设施建设对吸引外来资源、促进经济增长有着重要意义，各地方政府纷纷加大基础设施的建设。根据财政部统计数据，地方财政支出项目中，基本建设支出逐年快速增长，分别由2000年的1092.93亿元、2002年的1889.84亿元上升到2003年的1906.53亿元，占当年地方财政总支出的10.54％、12.36％、11.07％。其中2003年地方政府支出中基本建设支出比1996年多了近3倍。[6]
第三，行政垄断与地区封锁。由于目前尚未建立完全意义上的统一市场体系，各地区特别是各省、市之间商品和要素的市场交易受到许多来自政府的行政干预。各地政府往往从本地利益出发，设置市场壁垒，垄断并阻碍了重要原材料正常的市场交易。
第四，行业过度竞争及生产能力过剩。根据国家统计局公布的数据资料，目前我国有900多种产品的生产能力利用率在60％以下，许多工业产品都存在不同程度的生产能力过剩，其中彩电、汽车、家用洗衣机和微电子计算机的生产能力利用率仅为40％——60％。过度竞争行为造成巨大的资源浪费，阻碍了行业技术发展，甚至使得一些行业整体利益不断降低。
2.2 科层制及其治理绩效
把科层制视为一种协调地方政府间关系的机制，是指利用科层体系来进行资源配置，它是与市场相对的一种资源配置方式。科层制在协调地方政府间关系，是指依托行政组织内部的等级制权威和通过正确的奖惩制度对地方政府的行为进行规制。
科层制调节下的政府间合作关系取得了一定的积极效应：(1)各地区统筹发展，资源互补，有利于“下活全国一盘棋”；(2) 在科层制内部可用以强制实施的控制手段，有利于矛盾冲突的解决；(3)帮助解决市场失灵，科层制可以帮助解决由团队生产的外部性所导致的市场失灵问题；(4)增加政府间的信任，科层制用一种协调的方式使相互依赖的地方政府之间具有可预见性，从而减少了彼此间行为的不确定性。
但是，科层制的天然弊病而必然给地方政府合作关系带来一些消极效应。这主要表现在：
第一，“本位主义”是区域合作机制的最大障碍。“分工不合作”的本位主义是地方政府合作的巨大障碍。国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。[7]本位主义下的地方保护和利益冲突成为区域合作的严重障碍。
第二，地方政府合作的组织形式制度化程度相对较低。其组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构，基本停留在各种会议制度与单项合作机制和组织，一般采取集体磋商的形式。
第三，中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然中央政府在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新，但在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面的政策和制度的缺失及不健全，未能为地方政府的合理运作营造必要的保障体系。
2.3 政府间关系协调机制的“两难困境”
从理论研究来看，市场与科层制都是协调地方政府间关系的两种基本的治理机制，并且两种治理机制有不同的适用情形。威廉姆森认为，当“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较低水平”时，市场机制可能会取得比较理想的治理绩效；当外部制度环境完善，“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较高水平”时，科层制可能是一种比较理想的治理机制。
然而，当市场和科层制组织机制都无法协调好地方政府间关系时，又该如何选择呢？对此，国外学者主张在市场和科层制之间，另外还有一种力量在发生作用，这第三种力量就是网络。[8]有学者建议用市场机制、组织间协调和科层制的三级制度分析框架来取代市场机制和科层制的两级分析框架，即除了“看不见的手”和“看得见的手”之外，还有“握手”。[9]鲍威尔则直接提出了组织间网络作为一种重要的组织间交易模式的观点，他认为市场、科层制和组织间网络三者作为组织典型化的代表存在着根本上的差别。[10]这种组织间网络结构理论认为，“组织间为了实现利益最大化和共赢，通过长期的互动而形成类似网络的组织联盟，既避免了完全市场化的不稳定和高额的交易费用，又因为没有组成纵向一体化的科层制组织而节省了组织成本。”[11]
但是，无论是用市场机制、科层制，还是组织间网络结构，它们对地方政府间关系的协调存在三个明显的缺陷与不足：(1)对政府间关系中的竞争与合作关系，往往是立足于单一、片面、孤立的研究，极少把竞争和合作关系做为府际关系的两个层面综合研究；(2)对地方政府间关系的治理，特别是有关政府间竞争和合作关系的治理方面，重视一种静态的相互制约和均衡的制度安排，而忽视了动态的博弈与互动；(3)它过多的关注组织结构和法律制度，忽视了社会力量对政府间关系的影响，忽视了政府间关系是受“诸多力量共同决定的”客观现实。因此，必须寻找新的解决途径。
3 构建和谐关系的制度思考：府际治理理论的研究纬度
加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦认为，“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明、部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见着过时了。不仅在经典联邦制国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可见唤作‘多方治理（multigovernmance）’的政府间活动越来越重要了”[12]这种日渐兴起的“多方治理”的政府间活动，就是“府际治理”。
府际治理是行政革新和政府再造的重要产物，具有如下特征：(1)府际治理是以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程；(2)地方政府间被视为互相依赖和伙伴关系，而非竞争对手；(3)府际治理注重联系、沟通以及网络发展的重要性，它强调政府间在信息、共同分享、共同规划、一致经营等方面的协力合作；(4)强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。显然，府际治理理论能有效地克服科层制、市场机制和组织网络理论的弊端，是一种有相对优势的新治理理论。如下表：
比较项目 科层制 市场机制 府际治理理论
资源配置的方式 行政命令 价格机制 网际互动
冲突解决的方式 行政命令 利益协商 网际沟通
社会力量的参与 少 少 多方参与
上级政府的地位 重要 一般 一般
合作的稳定性 强 弱 强
资源配置的效率 低 较高 高
根据府际治理理论的特点，在地方政府间关系的协调机制方面，作如下思考：
3.1 网络式的问题解决方式
在处理冲突方式方面，府际治理抛弃依靠上级政府权威、法律裁判的科层制，也抛弃了利益至上主义的市场机制。它突出了目标管理、价值愿景、多方参与、对话和协商的冲突解决机制；强调组织互动与网络关系，利用不同功能的专业网络解决问题的过程；围绕以目标结果导向，强调评估、执行、监督、缩短等功能，实现问题的解决。
例如区域经济中的地方政府间的竞争冲突时，府际治理除了通过行政区划调整等传统方式与策略外，更强调功能整合，通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的整合效益；同时，府际管理还强调区域治理，通过跨行政区域界线的区域治理，以政策议题为导向的资源整合使其发挥综合效益，提升整体区域的竞争力。
3.2 项目和管理功能上的府际间转移
科层制在协调地方政府间合作关系时，往往局限于政府体系各部门间的合作，忽视了公共物品项目和管理功能上的考虑；市场机制在协调地方政府间竞争关系时，重视的仅仅是自身利益，而忽视了外部性问题；而府际治理主张依据效率原则，把相关公共物品项目和管理功能上进行府际间转移。认为不同的服务在不同的地区有不同的效率。劳动密集型服务由小型到中型的组织承担最有效率；资本密集型服务则通常是由服务于较大地区和人口的公共设施来承担才最有效率。因此，公共物品和公共服务的供给，应该考虑规模经济效益，采取更为灵活的组织形式。
府际治理理论还主张设立政府理事会（council of governments, COG ）和地区规划理事会（regional planning councils, RPC）等机构来处理公共物品的外部性。外部性是指生产或消费一定产品或服务对第三方的影响。工厂排放的浓烟是一种生产的负外部性：它由于对他人产生的不好影响甚至威胁人的健康，而把成本附加到了别人身上。这样就需要政府理事会等机构采取措施，限制这种负面影响。
3.3 利益的协商与补偿机制
利益是地方政府间关系的基础，决定着政府间关系的属性。无论是市场机制还是科层制，本质上都是对地方政府间的一种利益分配手段。在合作与竞争关系中，传统的市场机制和科层制缺乏地方政府间一个合理的利益协调和补偿机制。而地方政府作为地方利益的代表，这种本位主义的最大化利益追求极可能导致地方政府的机会主义倾向（opportunism），即在考虑和追求自我利益时具有随机应变、投机取巧，为自己谋取更大利益的行为倾向。
这种利益分享和补偿机制，将有效地减少和避免地方政府机会主义的行为，增强稳定的地方政府间关系。所谓利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地方政府间的合理分配。比如地方政府合作关系的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，必然打破传统的小而全、大而全的工业体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系。但是，在合作双方中总有劣势的一方，有些地区可能必须从某些产业推出或放弃，这就需要对其进行利益补偿。
3.4 重视社会力量的参与
和谐政府间关系的构建，离不开社会力量的参与。只有当民众有合法、有效的利益表达和实现渠道时，政府的公共政策实现了民众利益时，才能有和谐社会的产生。为此，必须重视社会力量的参与政府间关系的营建。成熟的公民社会既是民主政治的重要特征，也是制约政府肆意妄为的积极力量。一个日渐长成的公民社会可以改变国家和社会之间的力量对比，使之有利于后者，形成“势均力敌的反对派”。公民社会起到限制政府的作用，它可以通过实施公共伦理标准和行为准则并改进政治家和行政人员的责任制，使公职人员更负责地运用手中的权力。
针对政府与市场的缺陷，一方面要完善和健全市场机制，使市场机制充分发挥功能；另一方面要加强政府建设，规范政府行为，提高政府效能，以保证政府干预的有效性。“而更为重要的是，我们应在市场这只‘看不见的手’与政府这只‘看得见的手’之外，建立和发展‘第三只手’，这‘第三只手’的功能就在于规范市场和政府的行为，维护市场的秩序，减轻政府的负担，缓和政府、企业与个人三者之间的矛盾，沟通政府与企业和社会成员的联系。”[13]在构建和谐府际关系中，社会力量必将产生重要作用。
3.1 网络式的问题解决方式
在处理冲突方式方面，府际治理抛弃依靠上级政府权威、法律裁判的科层制，也抛弃了利益至上主义的市场机制。它突出了目标管理、价值愿景、多方参与、对话和协商的冲突解决机制；强调组织互动与网络关系，利用不同功能的专业网络解决问题的过程；围绕以目标结果导向，强调评估、执行、监督、缩短等功能，实现问题的解决。
例如区域经济中的地方政府间的竞争冲突时，府际治理除了通过行政区划调整等传统方式与策略外，更强调功能整合，通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的整合效益；同时，府际管理还强调区域治理，通过跨行政区域界线的区域治理，以政策议题为导向的资源整合使其发挥综合效益，提升整体区域的竞争力。
3.2 项目和管理功能上的府际间转移
科层制在协调地方政府间合作关系时，往往局限于政府体系各部门间的合作，忽视了公共物品项目和管理功能上的考虑；市场机制在协调地方政府间竞争关系时，重视的仅仅是自身利益，而忽视了外部性问题；而府际治理主张依据效率原则，把相关公共物品项目和管理功能上进行府际间转移。认为不同的服务在不同的地区有不同的效率。劳动密集型服务由小型到中型的组织承担最有效率；资本密集型服务则通常是由服务于较大地区和人口的公共设施来承担才最有效率。因此，公共物品和公共服务的供给，应该考虑规模经济效益，采取更为灵活的组织形式。
府际治理理论还主张设立政府理事会（council of governments, COG ）和地区规划理事会（regional planning councils, RPC）等机构来处理公共物品的外部性。外部性是指生产或消费一定产品或服务对第三方的影响。工厂排放的浓烟是一种生产的负外部性：它由于对他人产生的不好影响甚至威胁人的健康，而把成本附加到了别人身上。这样就需要政府理事会等机构采取措施，限制这种负面影响。
3.3 利益的协商与补偿机制
利益是地方政府间关系的基础，决定着政府间关系的属性。无论是市场机制还是科层制，本质上都是对地方政府间的一种利益分配手段。在合作与竞争关系中，传统的市场机制和科层制缺乏地方政府间一个合理的利益协调和补偿机制。而地方政府作为地方利益的代表，这种本位主义的最大化利益追求极可能导致地方政府的机会主义倾向（opportunism），即在考虑和追求自我利益时具有随机应变、投机取巧，为自己谋取更大利益的行为倾向。
这种利益分享和补偿机制，将有效地减少和避免地方政府机会主义的行为，增强稳定的地方政府间关系。所谓利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地方政府间的合理分配。比如地方政府合作关系的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，必然打破传统的小而全、大而全的工业体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系。但是，在合作双方中总有劣势的一方，有些地区可能必须从某些产业推出或放弃，这就需要对其进行利益补偿。
3.4 重视社会力量的参与
和谐政府间关系的构建，离不开社会力量的参与。只有当民众有合法、有效的利益表达和实现渠道时，政府的公共政策实现了民众利益时，才能有和谐社会的产生。为此，必须重视社会力量的参与政府间关系的营建。成熟的公民社会既是民主政治的重要特征，也是制约政府肆意妄为的积极力量。一个日渐长成的公民社会可以改变国家和社会之间的力量对比，使之有利于后者，形成“势均力敌的反对派”。公民社会起到限制政府的作用，它可以通过实施公共伦理标准和行为准则并改进政治家和行政人员的责任制，使公职人员更负责地运用手中的权力。
针对政府与市场的缺陷，一方面要完善和健全市场机制，使市场机制充分发挥功能；另一方面要加强政府建设，规范政府行为，提高政府效能，以保证政府干预的有效性。“而更为重要的是，我们应在市场这只‘看不见的手’与政府这只‘看得见的手’之外，建立和发展‘第三只手’，这‘第三只手’的功能就在于规范市场和政府的行为，维护市场的秩序，减轻政府的负担，缓和政府、企业与个人三者之间的矛盾，沟通政府与企业和社会成员的联系。”[13]在构建和谐府际关系中，社会力量必将产生重要作用。
参考文献
[1][美]理查德 D 宾厄姆著，九州译.美国地方政府的管理：实践中的公共行政[M].北京：北京大学出版社，1997，162。
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[4]参见李军鹏.论新制度经济学的政区竞争理论[J].中国行政管理，2001（5）：52-58。
[5]盛洪.分工与交易——一个一般理论及其对中国非专业化问题的应用分析[M].上海：上海三联书店，1992，11。
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[4]参见李军鹏.论新制度经济学的政区竞争理论[J].中国行政管理，2001（5）：52-58。
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