解放军文职招聘考试论中央与地方关系

                       论中央与地方关系
                                                    
     如何处理中央与地方的关系,对于我国政府来说是一个难题,我国作为一个发展中大国,地域辽阔,国情复杂,我国政府始终非常重视处理中央与地方的关系。从中央与地方关系法治化的角度,探讨如下关于如何改善和加强当前我国中央与地方的关系。
一、问题的提出
中央与地方的关系一直是我国最为复杂最难解决的问题。改革开放以来,随着市场经济和民主政治的发展,地方的利益诉求比以往任何时候都表现更为明显。 “中央与地方关系的实质是中央政府与地方政府之间的权力与利益分配关系。政府结构作为一个系统在纵向上包括中央政府与地方政府。中央政府更多地关注国家的整体利益和长远利益,而地方政府不仅关注整体利益和长远利益,也很重视地方的局部利益和眼前利益。” 处理中央与地方的关系实质就是平衡中央的整体利益、长远利益与地方的局部利益、眼前利益之间的关系。新中国成立后,我国中央与地方关系经历了几次大的调整,这些调整在某些程度适应了当时社会发展的需要,促进了社会经济的发展。但中央与地方关系频繁的变动,使得地方政策也无法获得连续性,影响了地方的积极性,并且历次我国中央与地方关系的调整,大多都是中央政府以政策的方式进行,由于政策的阶段性和不稳定性也导致中央与地方的关系也处理于一种不稳定的状态,无法获得良性的发展。要进一步协调好目前中央与地方关系,必须建立一套既能维护中央权威、又能调动地方政府积极性的有效机制,以宪政为基础,逐步实现中央与地方关系的法治化。中央与地方关系的法治化包括:立法、司法、行政方面的法治化,但其中最重要的是行政方面的法治化,也就是指中央政府与地方政府关系的法治化。本文主要论述中央与地方关系行政方面的法治化。
二、我国中央与地方关系法治化的现状
我国《宪法》第5条第1款规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。” 第3条第4款明确规定:“中央与地方的国家机构职权的划分遵循中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性原则。”然而除了宪法的这一原则性规定之外,并没有法律对我国中央与地方关系进行细化和明确的规范,中央与地方的关系在法律上比较模糊,法治化程度低。虽然有一些法律对中央与地方关系的某些方面有一定的调整,但仍显不足。总的来看,目前我国中央与地方关系法治化的现状可以概括为以下两方面:
(一)在立法、司法方面,中央与地方关系有一定程度的法治化。
在立法方面,《宪法》和《立法法》对中央与地方之间的立法权限作了明确的划分,即“全国人民代表大会和常务委员会行使国家立法权,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法和法律相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员备案。”并且《立法法》对宪法关于中央与地方立法权限的规定进行了细化和明确,以列举的方式明确了十项只能由中央进行立法的事项,并且分别规定了中央立法与地方立法的立法程序,使得中央立法与地方立法的权限得到了具体化。《立法法》的出台使我国中央与地方立法权限方面的关系已基本实现法治化。
在司法方面,由于对中央与地方司法关系进行规范的法律比较完备,中央与地方司法关系法治化已取得一定成果。我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及《人民法院组织法》等法律对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权做了明确的划分,并且在实践中也很少出现因案件管辖权不明而发生争议的情形。但这并不等于就是说我国中央与地方司法关系已完全实现了法治化,“要实行法治,就必须有一个独立的司法部门”, 而总所周知,目前我国司法不独立。地方法院的人、才、物均来自地方党委和人民政府,地方法院在严重依赖地方政府,并且一定程度上地方法院沦为地方的人民法院,为地方保护主义撑起司法的保护伞,严重阻碍了我国法治化的进程。
(二)在行政方面,中央与地方关系法治化程度较低。
有关中央与地方行政关系的法律现有规定主要包括:《宪法》第3条第4款规定:“中央与地方国家机关职权的划分,遵循中央的统一领导,充分发挥地方的主动性,积极性原则。”《宪法》第110条第2款规定:“地方各级人民政府对上一级人民政府机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关,都服从国务院。”我国《宪法》第89条规定国务院有权:“领导和管理经济工作和城乡建设,领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作、领导和管理民政、公安、司法行政和检查等工作,领导和管理民族事务。”同时《宪法》第107条规定地方政府的职权:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、检查和计划生育等行政工作。”除此之外,我国并没有其他的法律对以上宪法规范进行细化的规定,而以上宪法关于中央政府与地方政府职权的规定又几乎相同,没有进行明确的区分。
三、加快中央与地方关系法治化进程的意义
目前,我国中央与地方关系在立法、司法、行政方面,中央与地方法治化程度还不高,这种状况已影响到了我国经济的发展,不利于科学发展观的落实,阻碍了我国依法治国,建设社会主义法治国家的进程,亟需实现法治化。
(一)加快中央与地方行政关系法治化是社会主义市场经济发展的必然要求
会主义市场经济的发展要求资源的流动性,市场作为资源配置的基础性手段,资源的流动要求有一个统一的大市场,在这个大市场范围内,各市场主体平等的参与市场竞争,受行政机关的平等对待。然而目前的状况是地方保护主义盛行,在市场经济条件下,各地方政府成为独立的经济利益主体。地方保护主义盛行的原因固然是多方面的,但中央政府与地方政府职权不明确,法治化程度低是其中一个非常重要的原因。
(二)加快中央与地方行政关系的法治化是推进政治体制改革,政府职能转变的必然要求
我国正在进行政治体制改革,改革的方向是“小政府,大社会”,由管理型政府转向服务行政府,更加注重政府的服务职能。在政府职能的转变过程,首先必须明确的是政府的职能,服务型政府应该具备什么样的职能。而其中哪些职能由中央政府行使即中央政府的固有职能,那些职能是中央政府行使不好应由地方政府行使,哪些职能应该由中央政府与地方政府共同行使,这些都必须由法律规定。职权清晰,有助于政府更好的行使。
四、加快中央与地方关系法治化的举措
(一)加快制定中央与地方关系法
科学地划分中央政府与地方政府的职权,并以法律规范形式确定,使中央与地方权力规范化和程序化,避免中央地方权力出现“缺位,越位,错位”。首先明确中央政府与地方政府在国家管理体系中的性质、地位和作用,明确其任务领域,进而配置相应的职权。通过法律规定哪些权力属于中央,哪些权力属于地方,哪些权力属于中央与地方政府共享,责任共享时,明确主次责任。中央政府与地方政府权力的范围要根据具体的国情进行划分。根据我国的具体情况,可以将下列事项规定为中央政府的权力范围:外交、国防与军事、货币政策的制定、国家宏观调控、制定统一的市场规则、负责全国性的公共事业,保证国家主权独立、领土完整和社会稳定。地方政府专有的权力有:地方财政、税收、工商贸易的管理、地方交通、地方公共事业和地方教育。中央政府与地方政府共享的权力有:保护人权与公民权利,实施社会保障、维护社会治安、保护自然资源和环境等。对于宪法和法律未进行划分的权力原则上由地方政府行使,但随着国家任务目标的变化,为了公共利益的需要,或是单一地方政府行使不好的权力,应收回中央统一行使。中央政府决定收回权力时,由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定法律,以法律的形式收回。《中央与地方关系法》也应规定明确地方政府相互之间的义务,地方之间义务的明确有利于协调地方政府权力的行使,消除地方保护主义,达到地方政府之间的和谐相处。
(二)理顺中央与地方的事权与财权的关系。
从1994年开始,中央政府实行了分税制,在划分中央和地方权力的基础上,按照财权服从事权的原则,合理划分税种,把税收划分为中央税、地方税和中央与地方共享税,并建立起中央和地方税收系统。分税制使得中央财政由困难转向充裕,增加了中央政府的宏观调控能力,但另一方面分税制也使得地方财政,尤其是县乡两级财政困难,导致地方政府支出安排时,捉襟见肘,入不敷出的现象。县乡财政困难导致公共物品供给不足及基层政府运转不畅,带来了一系列问题。
(三)建立中央与地方争议协调机构。
中央与地方关系法治化以后,中央和地方的职权由法律明确规定,这意味着中央对地方控制方式的改变,中央不得再以行政手段即行政命令的方式干预地方事务,中央对地方的控制应通过中央的专有权力,通过法律的渠道对地方政府加以控制。当中央权力和地方权力行使发生争议时,必须具有规范化、程序化的解决途径。西方法治国家中央与地方产生争议时,都是通过法律途径解决,如美国的违宪审查制度,法国的行政法院制度裁决中央与地方的争议。我国目前还不具备这种通过法律建立国家正式机构争议解决,我国还缺少这样的条件。笔者认为,可以结合我国具体国情,设立一个中央和地方的争议调解委员会来解决争议。调解委员会成员应由民主方式产生,调解委员会具有独立性和权威性,不依赖中央和地方任何一方。中央与地方争议调解委员会可以设在全国人大常委会以下,与各专门委员会地位平等,只受全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导。这样可以保持其独立性和权威性。
(四)加快地方民主政治建设,坚强地方人大的权力。
中央与地方关系法治化之后,中央不能随意地干预地方权力的行使,并且由于中央政府在精力、信息、资源等方面的局限,无法对地方政府具体事务的执行形成有效的监督,绝对的权力导致绝对的腐败的原理告诉我们,地方政府在监督缺乏的环境下,可能会滥用权力,脱离中央政府的宏观调控。在此种情况下,应该加强地方民主政治建设,加强地方人大的权力,从而形成对地方政府强有力的监督。并且让广大民众参与到监督地方政府的行列中来,这符合我国依法治国,加强民主政治参与的要求。我们可以通过加强地方人大对地方政府的监督,如地方政府重大事项必须经过地方人大的审批同意,重大财政支出项目需经地方人大同意。加强监督,避免地方政府滥用权力。