解放军文职招聘考试党政关系2

 党政关系
一、“党政关系”的概念及相关关系
“党政关系”，是80年代中期以来，中国政治生活中的一个重要概念。“党”是指中国共产党。“政”则包含“政权”、“政府”、“政协”、“行政”“政法”、担负一定“政治任务”的人民团体等多种含义。目前在中国，这一系列“党政关系”主要包括：党与人大的关系；党和国家行政机关的关系；党和人民政协的关系；党和国家司法机关的关系；党和各人民团体的关系；党和公有制企业事业单位的关系；军队中党的组织和业务方面的关系等。
（一）党的组织与人大的关系
 党对全国人民代表大会的工作实行政治领导，党又在宪法和法律的范围内活动，其中关键是党的领导地位与作用。这一关系表现为：（1）人民代表大会制度和人民代表大会本身，都是在中国共产党的领导下建立和完善起来的，是一种历史形成的权威。（2）中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会和它的常务委员会中都占大多数，非中共人士也拥护中国共产党。（3）党通过在立法程序中的有效活动，把自己的意志和政见转变为法律，通过法定程序建立能够体现党的主张的人大常委会组成人员班子。（4）在各级人大开会期间，人大和各级代表团成立受同级党委领导的临时党委，组织党员代表在会议中贯彻党的决定，团结非中共的人民代表完成大会预定的任务。（5）在人大常委会中，建立以党员委员长（主任）和副委员长（副主任）为主体的人大常委会党组，讨论、决定人大如何通过适当的法律程序贯彻党的主张等重大问题。
（二）党的组织和国家行政机关的关系
党中央和国务院发生政治联系的方式主要有这几种类型：（1）通过全国人民代表大会及其常务委员会这个中介，将党的主张转变为法律和具有约束力的决定，再由国务院具体执行、承办。（2）在法律所允许的范围内，中共中央和国务院就某些较为具体的政治、政策或经济社会问题共同提出指导性的意见或做出决定。（3）国务院在起草<<政府工作报告>>,编制规划、计划时，按惯例要征求中央政治局的意见，在提交人大审议之前，要取得中共中央政治局的原则同意和听取修正方面的意见。（4）国务院组成人选由中共中央推荐后，由全国人大或它的常委会表决决定产生；国务院在决定副部长级干部时，按照组织程序，也要经过中共中央组织部审查。
  二、“党政不分”的分析
从建国到80年代初，中国共产党对国家生活的领导方式，总的来说，是党政不分，以党代政。这种领导方式的弊病是很多的：
     第一、重复决策，效率低下。由于党政职能不同，工作的角度不同，但又承担着同一范围内的领导责任，所以，同级党政领导班子，难免会就同一个问题进行雷同的研究、决策，即“二重决策”这种决策模式有稳妥的一面，但也在在效率上不适应政务工作节奏的一面。
     第二、政出多门，容易导致内耗。党政双方承担着同一范围内的领导责任。“政”的一方当然要抓政，“党”的一方也要努力使党的工作联系本地区、本单位的“政”的具体实际。这样双方的职能就很难分清。
     第三、管理机构和干部队伍庞大。两套机构必然会产生两套人马。特别是党的机构和工会、共青团、妇联等人民团体的行政化，更加剧了编制的工作压力。
三、逐步建立规范化的“党政关系”
现代政治普遍实行政党政治，在现有的条件下，党和政是不可能分开的。党和政一旦分开，政党也就失去了存在的意义。当代中国所讲的党政分开，是指二者在职能上分开，而不是讲要在政治上分开，更不是党退出政府过程。提出党政分开，实际上是中国走向政党规范化的开始。党政关系规范化的基本内涵是，在坚持共产党的领导地位和改善党的领导方式这个前提下，在坚持社会主义民主和法制的原则下，通过系统、有步骤的调整，缩小党的直接领导的范围，扩大党的间接领导的范围，使党的领导主要成为一种政治领导范围，扩大党的间接领导的范围，使党的领导主要成为一种政治领导、“总的领导”，提高党在国家法制建设和国家大政方针制定的作用，提高国家权力机关在政府过程中的实际地位和作用，充分发挥行政机关、司法机关、政协和各民主党派，人民团体等在政治生活中的主动作用。因此，我们要考虑到以下几点：一是中国共产党对政府、人民团体等的领导，应该是政治领导，即在国家法制、政治原则、政治方向和重大决策的领导，就是党通过自己在最高国家权力机关的政治地位和有效工作，使党和人民的意志上升为国家的法律，使党的主张转变为政府的决策，使党推荐的干部可以通过法定程序承担国家和政府的重要领导职务。二是党对政府、社会团体等的领导方式的调整，必然应伴之以其自身工作和活动方式的转变。在正常的条件下，党更多地是通过发挥党员的先锋模范作用，通过在同级政府、管辖范围内的社会团体中的党组织的向心力和中坚作用来实现领导。三是关系规范化以后，党应当，也有了条件，集中精力加强自身各方面建设和政治思想工作。四是作为党政规范关系规范化的一项重要措施，处少数特殊单位以外，党最好实行普遍的属地制的领导体系。
作为改革开放的总设计师，邓小平对党政关系的处理有过深刻的思考，由早期强调党的政治领导逐渐发展到严格区分党政职能、主张党政分开。他在改革开放以后的主导思想是坚持党的领导，实行党政分开。邓小平在革命战争年代，就论述过党政关系，反对“以党治国”的观念，提倡党对政权采取指导和监督的政策。认为党要细心地研究政策，正确地决定政策，以指导和监督政府的工作，要尊重政府的工作，提高政府的威信和工作效率，千万不能指手划脚，不能另搞一套，更不能包办代替。他认为理顺党政关系是中国革命取得胜利的保证。改革开放以后，他对中国政治体制的弊端认识深刻，对政治体制改革极为关注。他认为，中国政治体制的弊端主要是权力过分集中，此外还有官僚主义、家长制、干部终身制以及形形色色的特权现象。他尖锐地指出：“权力过分集中的现象，就体现于在加强党的一元化领导口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于几个书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。” 国家机关中权力过分集中于各级党委的第一书记，其结果必然是党政不分、以党代政。他指出：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。”这样，既不利于加强党的领导，也不利于改善党的领导。如何解决这个问题呢？唯一的出路在于政治体制改革。他指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政要分开，这个问题要提上议事日程。”由此可见，党政分开，事关政治体制改革的成败。因此，党政关系问题，实际上就是中国政治体制改革的关键问题。
邓小平在规划政治体制改革的内容时，是把解决党政关系问题放在第一位的。他说：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”关于解决党政关系的问题，邓小平谈了四个方面的意见：一、着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。二、真正建立从国务院到地方各级政府从上到下强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发文，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。三、中央认为，从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的任用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。四、党管政府要怎么管法，也要总结经验。党要善于领导，不能干预过多，应该从中央开始。这样做不会削弱党的领导。
由于毛泽东对党政关系的认识，以及革命时的需要，解放后全国普遍形成了党的一元化领导，各种权力都集中到党委和党委书记手里，普遍形成了党政不分和以党代政的局面。这种局面一直没有得到很好的改变，甚至在大搞阶级斗争的时期严重深化，造成党政关系严重失衡，造成社会混乱、专制与腐败。在进行社会主义现代化建设和构筑社会主义市场经济的历史新时期，需要实行党政分开，建立自上而下的强有力的政府工作系统，以加强宏观调控和监督服务职能。党政不分和以党代政是无法做到这一点的，因为这个时候的政府不能发挥应有的功能和作用，而只是作为党的系统的附属装置而存在着，作用是被动和有限的。可以这么说，党政不分和以党代政是适应高度集权的计划经济体制管理模式的，而社会主义市场经济则需要党政分开。在邓小平同志党政分开思想的指导下，中国过去的党政不分、以党代政的状况已有了一定程度的改变。党政兼职减少，对口设部基本消除，大包大揽的情况有所改变，干预过多的问题也在减少。总之，情况正在变化，但还没有实现根本的转变，党政不分、以党代政的情况依然大量存在。但应该相信，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，党政不分、以党代政的管理方式将会逐步消失，代之而起的是党政分开。十三大把党政分开作为政治体制改革的关键是很正确的，我们应该继续推进政治体制改革、实行党政分开。
在坚持一党执政的情况下，努力推行党政分开，彻底进行政治体制改革。这需要借鉴其它社会主义国家处理党政关系的经验，坚持和发展邓小平关于党政分开的观点和做法。
第一，彻底转变党的领导方式。首先要从思想上认识到：（一）党是人民的工具，不是人民的主宰。党是从群众中产生的，是人民当家作主的工具，人民通过党领导国家生活，党的领导只是为了实现人民群众的利益，因此，不能把党的领导搞成党专政，搞成党的统治。（二）党不是国家权力组织。各级人民代表大会和对它负责的政府机构，才是国家权力组织。而党只是全国各族人民利益的代表，是一种社会政治组织，它对国家机关没有直接的权力，它只能通过路线、方针、政策的合法化，来间接指导国家机关的工作，从宏观上领导国家事务。（三）国家机关不能只是党的传动装置。国家机关要依法行事，并不是完全按照所有党的政策方针来行事，因为党的政策方针只有部分能够依法上升为国家意志；而且国家机关在执行国家意志的过程中，是按照自己应有的法律法规、设置原则来进行的。相对于党，国家机关有其法定独立性，绝不能成为党的附属装置和传动装置。（四）党必须在宪法和法律的范围内活动，不能直接干预国家行政事务，其活动必须受到法律的制约。（五）国家机器所包含的军队、法庭、监狱等机构，应该由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会直接领导，而不是由党来直接指挥，传统意义上“党指挥枪”的做法必须做出改变，党只能通过人民代表大会间接地指挥枪。
按照列宁提出的“党的领导”理论，党的领导应该是“总的领导”，党不应该代替人民当家作主，而是应该“组织和支持人民当家作主”。党的领导方式应该由直接领导转为间接领导，由直接执政转为领导人民群众执政，转为组织和支持人民当家作主。社会主义建设时期党对国家生活的领导，应该不再主要反映或表现为某种国家权力实体，而应当主要表现为依靠自己理论、路线、纲领的正确和党员的模范带头作用，影响国家政权机关来实现。因此，党对国家生活的领导应当包括以下内容：一、对国家全局发展方面的指导作用，即对国家经济、政治、文化和社会生活方面“总的领导”。二、对自己的路线方针政策在贯彻方面的引导作用。三、对自己的路线方针政策的切实贯彻发挥监控作用。
因此，党领导国家生活的基本方式应该是：（一）就国家社会问题向国家机关提出指示、建议，在国家重大决策和社会发展方面保证党的路线方针的实现。（二）向国家、社会各级机关推荐本党优秀代表担任领导职务。（三）党在国家和社会各级机关中建立起与其职能相平行的组织，它们的主要任务是宣传教育、组织解释、加强党的影响，使党的意图深入人心。（四）通过广大党员在国家和社会生活中的积极模范作用，使党的路线方针政策成为全体人民的自觉行动。总之，应该建立起一种借助于国家政权形式实现的“宏观指导与监督，党员参政与带头”的领导方式。
综上所述，也就是要实现党的领导国家化，就是在党政职能分开的基础上，党通过党员参政的中介，努力将自己的路线方针政策上升为国家意志，从而以法律和政令的形式领导国家。总之，要大力破除把“坚持党的领导”等同于“党对国家机关和社会生活的直接干预”那种错误的观念和做法，真正转变党的领导方式，彻底实现党政分开。
第二，改革和完善国家公务员制度。实际上，我国的公务员制度算是刚刚起步。推行公务员制度，就是为了提高行政人员的素质，打破干部终身制、世袭制等不合理现象，从而有利于对政府工作人员的科学化、法制化管理，并且提高行政效率。我认为，如果能把国家管理中的政务、事务彻底分开，不再强调公务员（尤其是广大事务员）在政治上向党靠齐，而是像西方一样奉行政治中立，无疑会更加有利于推进党政分开，提高行政效率。
第三，大力推行依法行政，建立强有力的自上而下的政府行政系统，并通过宪法和法律，规范并约束党的领导行为和领导方式。要求行政机关严格依法行政，按照其自身的系统规范进行行政事务的处理，不再接受党的直接干预，从宪法和法律上，明文禁止党对国家行政具体事务的直接干预，真正从法律上保障党政分开。
第四，大力加强约束监督机制，这一点尤为重要。首先，党要管党。作为执政党，一定要自我约束，加强思想、组织和作风建设，加强民主制度建设，不再直接干预行政事务，尽力杜绝专制和腐败。其次，要切实提升全国人大作为最高权力机关的地位，加强各级人大对党的监督作用，换句话说就是，作为最高权力机关，全国人大有权对党的活动进行审核、批评和校正，而党的所有路线、方针、政策，也必须经过全国人大讨论通过，方可上升为国家意志。然而，如今的全国人大，恐怕只是从属于党的一个傀儡机关。最后一点，恐怕也是最迫切的改革要求，那就是党必须改变自己操控媒体、压制人民上访的一贯行径，勇敢地接受两个监督，一个是媒体监督，一个是人民监督。
完成上述改革目标，就能有效地实现党政分开，从而防止一党专政的局面，防止专制与腐败现象的频繁发生；党也可以更好地集中精力制订政策，实现自我约束，国家机关则能更加规范地运作，提高行政效率。