关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见

第一条 为了规范事业单位的会计核算，保证会计信息质量，促进公益事业健康发展，根据《中华人民共和国会计法》等有关法律、行政法规，制定本准则。

 

第二条 本准则适用于各级各类事业单位。

 

第三条 事业单位会计制度、行业事业单位会计制度(以下统称会计制度)等，由财政部根据本准则制定。

 

第四条 事业单位会计核算的目标是向会计信息使用者提供与事业单位财务状况、事业成果、预算执行等有关的会计信息，反映事业单位受托责任的履行情况，有助于会计信息使用者进行社会管理、作出经济决策。

 

事业单位会计信息使用者包括政府及其有关部门、举办(上级)单位、债权人、事业单位自身和其他利益相关者。

 

第五条 事业单位应当对其自身发生的经济业务或者事项进行会计核算。

 

第六条 事业单位会计核算应当以事业单位各项业务活动持续正常地进行为前提。

 

第七条 事业单位应当划分会计期间，分期结算账目和编制财务会计报告(又称财务报告，下同)。

 

会计期间至少分为年度和月度。会计年度、月度等会计期间的起讫日期采用公历日期。

 

第八条 事业单位会计核算应当以人民币作为记账本位币。发生外币业务时，应当将有关外币金额折算为人民币金额计量。

 

第九条 事业单位会计核算一般采用收付实现制;部分经济业务或者事项采用权责发生制核算的，由财政部在会计制度中具体规定。

 

行业事业单位的会计核算采用权责发生制的，由财政部在相关会计制度中规定。

 

第十条 事业单位会计要素包括资产、负债、净资产、收入、支出或者费用。

 

第十一条 事业单位应当采用借贷记账法记账。

 

第二章 会计信息质量要求

第十二条 事业单位应当以实际发生的经济业务或者事项为依据进行会计核算，如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息真实可靠。

 

第十三条 事业单位应当将发生的各项经济业务或者事项统一纳入会计核算，确保会计信息能够全面反映事业单位的财务状况、事业成果、预算执行等情况。

 

第十四条 事业单位对于已经发生的经济业务或者事项，应当及时进行会计核算，不得提前或者延后。

 

第十五条 事业单位提供的会计信息应当具有可比性。

 

同一事业单位不同时期发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，不得随意变更。确需变更的，应当将变更的内容、理由和对单位财务状况及事业成果的影响在附注中予以说明。

 

同类事业单位中不同单位发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用统一的会计政策，确保同类单位会计信息口径一致，相互可比。

 

第十六条 事业单位提供的会计信息应当与事业单位受托责任履行情况的反映、会计信息使用者的管理、决策需要相关，有助于会计信息使用者对事业单位过去、现在或者未来的情况作出评价或者预测。

 

第十七条 事业单位提供的会计信息应当清晰明了，便于会计信息使用者理解和使用。

 

第三章 资产

第十八条 资产是指事业单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。

 

第十九条 事业单位的资产按照流动性，分为流动资产和非流动资产。

 

流动资产是指预计在1年内(含1年)变现或者耗用的资产。

 

非流动资产是指流动资产以外的资产。

 

第二十条 事业单位的流动资产包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等。

 

货币资金包括库存现金、银行存款、零余额账户用款额度等。

 

短期投资是指事业单位依法取得的，持有时间不超过1年(含1年)的投资。

 

应收及预付款项是指事业单位在开展业务活动中形成的各项债权，包括财政应返还额度、应收票据、应收账款、其他应收款等应收款项和预付账款。

 

存货是指事业单位在开展业务活动及其他活动中为耗用而储存的资产，包括材料、燃料、包装物和低值易耗品等。

 

第二十一条 事业单位的非流动资产包括长期投资、在建工程、固定资产、无形资产等。

 

长期投资是指事业单位依法取得的，持有时间超过1年(不含1年)的各种股权和债权性质的投资。

 

在建工程是指事业单位已经发生必要支出，但尚未完工交付使用的各种建筑(包括新建、改建、扩建、修缮等)和设备安装工程。

 

固定资产是指事业单位持有的使用期限超过1年(不含1年)，单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，包括房屋及构筑物、专用设备、通用设备等。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间超过1年(不含1年)的大批同类物资，应当作为固定资产核算。

 

无形资产是指事业单位持有的没有实物形态的可辨认非货币性资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术等。

 

第二十二条 事业单位的资产应当按照取得时的实际成本进行计量。除国家另有规定外，事业单位不得自行调整其账面价值。

 

应收及预付款项应当按照实际发生额计量。

 

以支付对价方式取得的资产，应当按照取得资产时支付的现金或者现金等价物的金额，或者按照取得资产时所付出的非货币性资产的评估价值等金额计量。

 

取得资产时没有支付对价的，其计量金额应当按照有关凭据注明的金额加上相关税费、运输费等确定;没有相关凭据的，其计量金额比照同类或类似资产的市场价格加上相关税费、运输费等确定;没有相关凭据、同类或类似资产的市场价格也无法可靠取得的，所取得的资产应当按照名义金额入账。

 

第二十三条 事业单位对固定资产计提折旧、对无形资产进行摊销的，由财政部在相关财务会计制度中规定。

 

第四章 负债

第二十四条 负债是指事业单位所承担的能以货币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务。

 

第二十五条 事业单位的负债按照流动性，分为流动负债和非流动负债。

 

流动负债是指预计在1年内(含1年)偿还的负债。

 

非流动负债是指流动负债以外的负债。

 

第二十六条 事业单位的流动负债包括短期借款、应付及预收款项、应付职工薪酬、应缴款项等。

 

短期借款是指事业单位借入的期限在1年内(含1年)的各种借款。

 

应付及预收款项是指事业单位在开展业务活动中发生的各项债务，包括应付票据、应付账款、其他应付款等应付款项和预收账款。

 

应付职工薪酬是指事业单位应付未付的职工工资、津贴补贴等。

 

应缴款项是指事业单位应缴未缴的各种款项，包括应当上缴国库或者财政专户的款项、应缴税费，以及其他按照国家有关规定应当上缴的款项。

 

第二十七条 事业单位的非流动负债包括长期借款、长期应付款等。

 

长期借款是指事业单位借入的期限超过1年(不含1年)的各种借款。

 

长期应付款是指事业单位发生的偿还期限超过1年(不含1年)的应付款项，主要指事业单位融资租入固定资产发生的应付租赁款。

 

第二十八条 事业单位的负债应当按照合同金额或实际发生额进行计量。

 

第五章 净资产

第二十九条 净资产是指事业单位资产扣除负债后的余额。

 

第三十条 事业单位的净资产包括事业基金、非流动资产基金、专用基金、财政补助结转结余、非财政补助结转结余等。

 

事业基金是指事业单位拥有的非限定用途的净资产，其来源主要为非财政补助结余扣除结余分配后滚存的金额。

 

非流动资产基金是指事业单位非流动资产占用的金额。

 

专用基金是指事业单位按规定提取或者设置的具有专门用途的净资产。

 

财政补助结转结余是指事业单位各项财政补助收入与其相关支出相抵后剩余滚存的、须按规定管理和使用的结转和结余资金。

 

非财政补助结转结余是指事业单位除财政补助收支以外的各项收入与各项支出相抵后的余额。其中，非财政补助结转是指事业单位除财政补助收支以外的各专项资金收入与其相关支出相抵后剩余滚存的、须按规定用途使用的结转资金;非财政补助结余是指事业单位除财政补助收支以外的各非专项资金收入与各非专项资金支出相抵后的余额。

 

第三十一条 事业基金、非流动资产基金、专用基金、财政补助结转结余、非财政补助结转结余等净资产项目应当分项列入资产负债表。

 

第六章 收入

第三十二条 收入是指事业单位开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。

 

第三十三条 事业单位的收入包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入等。

 

财政补助收入是指事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款，包括基本支出补助和项目支出补助。

 

事业收入是指事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。其中：按照国家有关规定应当上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入;从财政专户核拨给事业单位的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收入。

 

上级补助收入是指事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。

 

附属单位上缴收入是指事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。

 

经营收入是指事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。

 

其他收入是指财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入和经营收入以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。

 

第三十四条 事业单位的收入一般应当在收到款项时予以确认，并按照实际收到的金额进行计量。

 

采用权责发生制确认的收入，应当在提供服务或者发出存货，同时收讫价款或者取得索取价款的凭据时予以确认，并按照实际收到的金额或者有关凭据注明的金额进行计量。

 

第七章 支出或者费用

第三十五条 支出或者费用是指事业单位开展业务及其他活动发生的资金耗费和损失。

 

第三十六条 事业单位的支出或者费用包括事业支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出、经营支出和其他支出等。

 

事业支出是指事业单位开展专业业务活动及其辅助活动发生的基本支出和项目支出。

 

对附属单位补助支出是指事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。

 

上缴上级支出是指事业单位按照财政部门和主管部门的规定上缴上级单位的支出。

 

经营支出是指事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。

 

其他支出是指事业支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出和经营支出以外的各项支出，包括利息支出、捐赠支出等。

 

近年来，按照党中央、国务院的决策部署，财政部研究制定了一系列健全县级基本财力保障机制、缓解县乡财政困难的政策措施。经过各地区、各有关部门的共同努力，县级财政保障能力明显提高。根据党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的要求，为进一步巩固县级基本财力保障成果，增强基层政府执政能力，推进基本公共服务均等化，促进全面建成小康社会，现提出以下意见。

 

一、总体要求

 

全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，逐步提高县级基本财力保障水平，实现县级政府财力与保障责任相匹配;进一步改善县级财力均衡度，促进基本公共服务均等化;切实加强县级财政管理，在控制财政供养人员规模、提高财政收入质量、优化财政支出结构等方面取得明显成效，改善人民生活水平，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。

 

二、主要原则

 

一是明确责任主体。按照财政分级管理的原则，中央和地方实行分税制财政体制，省以下财政体制主要由省级政府确定，实施县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府。

 

二是动态调整保障水平。实施县级基本财力保障机制，既要确保县乡政府履行职责的基本财力需求，又要充分考虑当前经济社会发展水平和财政承受能力，并随着经济社会发展和基本公共服务均等化的推进，动态调整保障范围和标准，逐步提高困难地区县级财力保障水平。

 

三是激励与约束相结合。健全激励约束机制，对工作开展较好的地区予以表彰和奖励，对工作滞后的地区予以批评和处罚。

 

三、基本思路

 

财政部统一制定县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准，要逐步加大奖补资金支持力度，健全激励约束机制，引导和督促地方政府切实加强县级基本财力保障工作。省级政府要逐步完善省以下财政体制，加大财力调节力度，推进省直接管理县财政改革，建立长效保障机制，强化县级财政预算监督和支出绩效评价，确保县级基本财力保障资金稳定增长。县级政府要加强县域经济发展，提高自我保障能力，强化预算管理，按照财政部、省级政府规定范围和标准落实保障责任，切实履行基层政府职能。

 

四、保障范围和标准

 

财政部根据经济社会发展水平和国家相关政策执行情况，制定县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准，并根据相关政策和因素变化情况，建立动态调整机制，适时予以调整。省级财政部门可以在国家保障范围和标准的基础上，结合地方实际，适当扩大保障范围和提高保障标准。

 

县级基本财力的国家保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。其中，人员经费包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴，离退休人员离退休费，工资性附加支出，地方津补贴等项目;公用经费包括办公费等商品和服务支出，办公设备购置等其他资本性支出等;民生支出主要包括中央统一制定政策，涉及农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等项目的支出;其他必要支出包括必要的基本建设支出以及其他社会事业发展支出。

 

国家保障标准由财政部根据国家保障范围内各项目的支出标准和筹资责任，综合考虑各地区支出成本差异和财力状况后分地区测定。

 

五、省级政府加大财力调节力度

 

(一)完善省以下财政体制。结合中央和地方财政体制改革进程，依法界定省以下各级政府的事权和支出责任。省级政府要取消按企业隶属关系(或出资额)划分收入的办法，采用按税种或按比例分享等规范办法，依法逐步清理对省以下各级政府和各类区域的地方财政收入全留或增量返还政策。调控能力有限、保障任务较重的省，要通过调整省以下财政体制适当集中财力，加大对县级基本财力保障的投入力度。

 

(二)完善省以下转移支付制度。增加一般性转移支付规模，进一步提高均衡性转移支付的规模和比重，减少、合并专项转移支付项目，严格控制专项转移支付规模，重点增加对困难地区的一般性转移支付，优化省内横向、纵向财力分布格局。

 

(三)继续推进省直接管理县财政改革。要将省直接管理县财政改革与建立县级基本财力保障机制有机结合，对实现基本财力保障目标较为困难的县，省级政府要加大调控力度，将财政体制核定到县、转移支付测算下达到县。

 

(四)建立县级基本财力保障资金稳定增长机制。省级政府要结合本地区实际情况，对纳入保障范围的事项，分清省、市、县三级政府的责任。要按照“过程可控、结果可查”的原则，及时、足额落实保障资金，建立县级基本财力保障资金稳定增长机制，不断提高县级财力水平和均衡度。对新出台的增支政策，要依据省以下支出责任划分和县级财力水平，足额安排省级政府应当承担的转移支付资金。

 

(五)强化预算监督和绩效评价。要加强对县级政府预算的管理和监督，积极推行县级支出预算绩效管理制度，扩大绩效评价范围，不断提高财政资金使用效益。改革政绩考核机制，要加强对县级政府安排和使用县级基本财力保障机制奖补资金，以及落实基本财力保障责任情况的监控和检查，发现问题要及时处理，并将相关情况和处理结果抄送财政部。

 

市级政府也要参照以上要求，加大对县级政府的支持力度，并加强日常管理和监督。

 

六、县级政府全面落实保障责任

 

(一)强化预算管理。县级政府要切实强化预算管理，合理安排预算，优化支出结构，全面落实保障责任。保障责任落实不到位的县，除应对突发事件支出外，一律不得安排资金用于其他支出事项。要严肃财经纪律，对违规安排使用财政资金的县，财政部要建立约谈制度，予以通报批评，并追究有关人员责任。

 

(二)提高自我保障能力。县级政府要强化科学发展观念，依法实施收入征管，清理各类自行制定的财税优惠政策，纠正越权减免税和随意批准缓税、欠税、包税以及征收“过头税”等违规行为。要合理增加财政收入规模，提高财政收入质量，提高税收收入占比，增强自我保障能力。要切实加强机构编制管理，严格落实财政供养人员“只减不增”的要求，深入推进事业单位分类改革，改进政府提供公共服务的方式，加强政府购买服务预算管理。要建立健全机制，稳步推进财政预算信息公开，自觉接受社会监督。

 

七、中央财政健全激励约束机制

 

(一)深入推进财税体制改革。按照建立事权与支出责任相适应的制度的要求，加快推进财税体制改革，合理划分政府间支出责任，理顺收入划分关系，进一步完善转移支付制度，为从根本上解决部分地区县级财政困难问题创造条件。

 

(二)健全县级基本财力保障激励约束机制。逐步加大奖补资金支持力度，建立县级基本财力保障机制绩效评价体系，依据对各地县级财力保障水平、县级财力均衡度和县级财政管理水平等情况的评价结果分配奖补资金，充分发挥激励约束作用，督促和引导地方完善省以下财政体制，提高县级财力保障水平和财力均衡度。从2014年起，对县级财力水平、县级财力占全省财力比重、县级财力均衡度低于规定标准的地区，中央财政相应扣减对所在省的均衡性转移支付或税收返还，直接分配下达给县，并由财政部报请国务院予以勒令整改或通报批评。

 

(三)加强分析和评估。财政部要加强对本意见实施情况的跟踪分析，适时会同省级政府组织开展意见实施情况评估，重大问题及时向国务院报告。

 

各地区、各有关部门要站在全局的高度，充分认识调整和完善县级基本财力保障机制的重要意义，统一思想，提高认识，全面落实各项政策措施，不断提高县级政府财力保障水平和基本公共服务能力。

第四十四条 财政补助收入支出表是指反映事业单位在某一会计期间财政补助收入、支出、结转及结余情况的报表。

 

第四十五条 附注是指对在会计报表中列示项目的文字描述或明细资料，以及对未能在会计报表中列示项目的说明等。

 

附注至少应当包括下列内容：

 

(一)遵循事业单位会计准则、事业单位会计制度(行业事业单位会计制度)的声明;

 

(二)会计报表中列示的重要项目的进一步说明，包括其主要构成、增减变动情况等;

 

(三)有助于理解和分析会计报表需要说明的其他事项。

 

第四十六条 事业单位财务报表应当根据登记完整、核对无误的账簿记录和其他有关资料编制，做到数字真实、计算准确、内容完整、报送及时。

 

第九章 附则

第四十七条 纳入企业财务管理体系的事业单位执行企业会计准则或小企业会计准则。

 

第四十八条 参照公务员法管理的事业单位对本准则的适用，由财政部另行规定。

 

第四十九条 本准则自2013年1月1日起施行。1997年5月28日财政部印发的《事业单位会计准则(试行)》(财预字[1997]286号)同时废止。