公路监理《监理理论》：施工安全监理性质初探

 　在市场机制不完善，法律法规不健全，政府监督不到位的条件下，建设单位利用买方有利地位压价压工期，总包单位为谋求利润最大化而向分包单位过度转嫁风险已成普遍现象。由此而导致的安全投入不足，盲目抢工屡见不鲜，这是导致安全事故的首要原因。而施工单位安全意识不强，安全体系不健全、安全管理不力、安全措施不到位是导致安全事故的直接原因。在回前的状况下，安全监理的确是加强安全监管的有力措施，但是众所皆知，安全监理是国情的产物而非沿袭于国际惯例。《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《安全条例》）的出台，使安全监理有了法规依据，开始了强制性实施。然而，安全监理没有收费来源可行性不足，没有用相应规范细化操作性不强，成了安全监理必须完善的两大瓶颈。而缺乏相应理论指导，如安全监理的性质不清楚，使安全监理的实践更增加了难度。笔者在此抛砖引玉，对安全监理的性质做低层次探讨，希望同行先进及专家学者不吝赐墨，将此课题作深入讨论，使安全监理日趋完善。

 

　　根据"谁施工，谁负责"的原则，安全对于施工单位不仅仅是施工过程四大控制目标之一，也是施工全过程管理内容。但对于监理单位，安全是目标控制还是过程监督？也就是说，监理工作的内容应该是"四控两管一协调"，还是"三控三管一协调"？搞清楚这一点，有利于安全监理工作的开展。

 

　　让我们从管理理论，法律法规以及市场角度讨论安全监理是目标控制还是过程监督。

 

　　1、从管理理论的角度

 

　　1.1、从目标管理的角度分析，施工安全目标的设定、展开、实施、调整、实现全过程都是由施工单位来实施的，监理单位即无责任又无权利，更无能力对安全目标负责，监理单位只能审查目标设置是否符合规定，实施过程是否符合相关规范及强制性标准，其实就是代表建设单位进行监督管理。

 

　　1.2、从现代管理学原理角度，现代管理的职能不仅涵盖了传统管理的职能，而且发展成为决策（包含计划），组织、领导（包含指挥、协调、沟通、激励）、控制（包含监督、检查）、创新［1］，很明显，安全全过程管理的职能中、决策；组织以及领导中的指挥、激励；创新监理都是无权介入的，只能进行适度干涉，如对施工组织机构的审查。即使是控制职能，监理的干涉权利也很有限，充其量也就是发监理通知乃至下停工令，最多是向主管部门报告而已。最重要的决策权施工单位是不可能放弃的。现场指挥若监理介入将会形成双重指挥而导致职责不清，即使在事故现场监理人员也只能从旁协助提醒若发现施工人员指挥失当，可能导致更大损失，从保护人民生命财产角度挺身而出，也要作好指挥失误后承担法律责任后果的思想准备。因为安全事故非福而是祸，若是躲不过，只好"筐"中过。即使指挥得当，减少了损失，避免了伤害，也不会有人给你评上见义勇为奖，大不了说你很好地履行了监理职责。因此，从管理学角度，安全监理也仅仅是过程监督而非目标控制。

 

　　1.3、从控制论的角度来看，控制的概念是"人们根据给定的条件和预定的目的，改变和创造条件，使事物沿着可能性空间内确定的方向或状态发展"［2］。说通俗点控制就是创造条件使事物向目标状态转化。以控制系统为例，施控者是施工单位，受控者是施工过程，起主要控制作用的系统输入人、财、物、信息主要为施工单位掌握，监理仅仅在信息输入中输入对施工组织设计及专项方案的审批意见，作用有限。监理真正起作用的还是系统输出中的信息反馈，比如检查安全措施落实不到位即可发监理通知要求整改。笔者最近对某地下车库一转换层的模板支撑体系分四个单位工程进行了共七次检查、整改的人工费用好几千元，起到了把关作用，但其中的曲折艰辛实不足为外人道。无奈的是总监去给施工单位当安全员，不当还不行。据前所述、安全监理仍然是过程监督而非目标控制。

 

　　1.4、从安全工程学的角度讨论，安全管理是针对事故防范而产生的。"事故是人，技术与环境的综合功能残缺所致；安全是相对的，危险是绝对的；在人类生产和生活中所发生的各种事故都是可以预防的"[3] .以上论述均说明安全事故及事故防范是施工过程中的必然产物，但它并非产品功能特性（产品的功能特性是用产品质量来保证的，如结构安全）。因而安全目标是施工企业目标而非业主目标，业主无法将安全目标委托监理，监理也不应该对安全目标负责，当然安全监理就不是目标控制而是根据国情及政府要求"齐抓共管"而履行的责任-过程监督。

 

　　2、从法律法规的角度

 

　　2.1、《建筑法》第四十五条明确规定"施工现场安全由建筑施工企业负责。"《建筑法》正在修改完善，但无论如何"谁施工，谁负责"这一原则不会改变，最多修改为"由建设单位或由监理单位负责进行监督管理并承担监督责任。"决不会修改为"共同负责"。安全监理只可能是过程监督。

 

　　2.2、《安全生产法》第十二条明确"依据设立的为安全生产提供技术服务的中介机构，依照法律，行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务。"这里的生产经营单位在施工现场只能是施工企业，作为中介机构的监理企业并没有其它规定可以为施工企业服务而将安全作为目标控制。所以，国家安全管理覆盖面最大的《安全生产法》中缺乏安全监理是目标控制的依据。

 

　　2.3、《安全条例》第十四条中明确了安全监理主要的责任，可简单概括为："审查、检查、制止、报告"仍然是过程监督而非目标控制。《安全条例》第十四条还规定"工程监理单位和监理工程师应当按照法律法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。"这里的监理责任范围以及需要向主管部门报告的事件范围并不明确，有待细化。

 

　　2.4、其它，《刑法》第一百三十七条明确了监理单位违反国家规定造成了重大安全事故的对直接责任人员进行处罚。建设部有关安全措施费的建办[2005]89号文件要求监理审查签认安全措施费，检查安全措施落实情况，可视为对《安全条例》的补充。其它如建设部有关安全员的配备、专项方案的审查规定可视为对《安全条例》的细化，建市[2006]248号文件《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》对安全监理的责任进行了进一步的明确，但是均未对安全监理的性质进行改变。

 

　　3、从市场角度

 

　　3.1、市场需求主要反映为业主需求。业主想实现其投资目的，顺利建成质量、造价、工期满意的工程，必须对安全投入和管理。而相当多的业主缺乏安全管理能力，更不愿承担安全责任，于是委托监理管理安全就成了最佳选择。然而，业主所购的是施工过程的结果-产品，而非施工过程的安全。业主的安全责任也只限于提供必要的安全投入和过程监督管理，工程上出了安全事故只能按此追究业主责任，赔偿直接损失的仍是负主要责任的施工企业。监理的服务性决定了监理企业只能承担业主委托的责任，所以，安全监理只能是过程监督而非目标控制。

 

　　3.2、市场机制的核心是利益驱动，而目前安全监理并未收费，没有利益如何驱动？这也决定了监理不是安全管理的直接责任者，只能是监督管理者。

 

　　3.3、按"谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险"的市场规则，监理企业既非投资主体，又非安全管理的直接受益者，当然就既无决策权，也不应该承担额外的风险。所以，从市场规则的角度，安全监理也只能是过程监督而非目标控制。

 

　　综上所述，施工安全监理的性质已非常清楚，即安全监理是过程监督而非目标控制，监理工作的内容是"三控三管一协调"而非"四控两管一协调"。我们所要做的是努力学习安全管理知识，认真落实安全监理职责。