2019年军转干时事热点：京津冀应对气候变化协同立法势在必行

作者：天津财经大学法学院 潘晓滨

2019年正值京津冀协同发展战略实施五周年，习近平总书记亲临三地视察并对京津冀协同发展提出殷切期望。作为中国北方重要的经济增长区域，京津冀地区面临温室气体控排与适应气候环境影响的现实压力，而应对气候变化协同立法的缺位也日益成为阻碍三地高质量发展的桎梏。在国家大力推动京津冀协同发展战略的背景下，将低碳发展融入到三地生态文明一体化建设中，探索京津冀应对气候变化协同立法的路径，具有现实必要性与可行性。

一、应对气候变化协同立法的必要性

(一)国家履行国际承诺需要地方政府的有效参与

在巴黎气候大会之后，我国郑重承诺了未来10年国家所需完成的应对气候变化目标，其实现与否关乎我国的国际声誉和形象。2018年12月达成的《巴黎协定》实施细则围绕国家自主贡献的透明度框架与盘点规则进行了更加详细的规则制定，这对包括我国在内的缔约国也提出了更高的履约要求。在国内实施过程中，一系列国际承诺需要中央向地方进行任务分解，省级政府是完成国家减排目标的重要实施单元。京津冀三地中包含了国家重要的低碳城市和碳交易试点，未来势必要承担国家的重点减排任务。因此，如能将应对气候变化工作由政策层面上升为地方协同立法，将为京津冀三地完成国家减排目标，实现区域一体化发展的低碳转型提供法律保障。

(二)京津冀温室气体控排工作亟待形成合力

与大气污染物的跨行政区域流动相类似，导致气候变暖的温室气体具有更强的跨界性与全球流动性。由于我国省级政府的管理完全基于行政区域划分，在各地分别追求目标完成的同时，很可能导致相邻地区控制温室气体排放规划的错位，甚至带来碳泄漏和某些政策措施的竞合。任何一个地方控排取得的减控排效果很可能会被其他地区增加的排放所抵消。如果京津冀三地“单兵作战”，也势必事倍功半，大大影响控排措施的实施效果。事实上，京津冀三地经济发展水平存在差异，北京在疏导非首都功能的过程中，可能会将部分高碳排放产业迁离转移至周边地区来实现自身减排，但从京津冀区域整体控排效果看，北京排放量的减少可能会导致承接省市排放量的增加，从而带来区域整体控排效果的降低。温室气体协同控排任务的艰巨性，需要京津冀三地整合资源，发挥各自优势，通过整体规划统一减缓气候变化工作，而协调立法则是推进工作的重要保障。

(三)京津冀分散立法亟待进行整合

京津冀三地虽还没有制定应对气候变化的专门地方法规或规章，但都分别出台了与减缓或适应气候变化相关的法律文件。这些虽然对应对气候变化工作开展起到一定的推动作用，但由于立法目标或立法功能等因素的差异，立法不能自动有效协同三地工作。北京市显然走在了前列，以三地《湿地保护条例》为例，只有北京立法提到了发挥湿地调节气候、固碳释氧、改善空气质量等功能。因此，改善三地的分散立法局面，将三地各自应对气候变化相关先进制度和实施标准相统一，对于保障三地协同应对气候变化工作的有效开展具有现实意义。

二、应对气候变化协同立法的可行性

(一)京津冀三地协同发展战略的重要指引

《京津冀协同发展生态环境保护规划》(2015)的发布，为京津冀生态环境保护明确了目标任务、实现路径和体制机制保障。京津冀三地人大常委会更是以《大气污染防治条例》等地方立法为抓手，在生态环境协同治理上迈出了实质性步伐。三地陆续通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》(2015)、《京津冀人大立法项目协同办法》(2017)等协同立法机制文件，同时也将三地协同立法实践与中央规划和法律的实施对接作为重要考虑因素，及时清理三地现有立法中不协调的法规规章，探索建立三地立法的交叉备案制度，确保存量立法和增量立法的双向协同。在京津冀三地协同立法机制逐步走向成熟的背景下，开展应对气候变化协同立法具有现实可行性。

(二)京津冀地区都已具备碳市场实践的先行经验

京津两地率先开展各自碳市场试点建设已有五年时间，并出台了各自碳市场管理的地方规范性文件。河北省虽然没有成为省级试点，但河北承德却与北京联手打造了全国首个跨区域碳交易市场，承德市作为河北省的先行地区，辖区内水泥企业作为首批重点排放单位被纳入北京碳市场，承德的减排项目可视同北京本地项目进行抵消使用。在2017年底国家碳市场渐进性启动的背景下，河北省也即将启动本省碳市场，京津两地的碳市场纳入全国体系也只是一个时间问题。在此背景下，京津冀三地在进行应对气候变化协同立法的过程中，可以将三地跨区域碳市场制度的优先协同以及未来与国家的衔接作为重要抓手。

(三)京津冀地区可实现气候变化与大气污染的协同治理

京津冀地区是我国大气污染的重灾区，三地在各自《大气污染防治条例》的立法中积累了丰富的协同经验，治霾已经成为三地环境治理工作的重中之重。由于大气污染物与温室气体排放的同步性，对能源、工业、交通等温室气体排放源进行管制的同时，也会带来减少大气污染物排放的协同效果。如果三地能够通过协同立法推动碳市场、清洁能源、节能增效、绿碳增汇等制度的协调规划，将会在长期内促进三地经济体系的低碳转型，同时带来大气污染物排放减少的同步利好效果。

三、推动三地应对气候变化协同立法的建议

`(一)协同立法的路径选择

发挥立法对京津冀应对气候变化工作的引领与保障作用，可以从国家推动、三省市协同立法，以及各自渐进式立法进行路径选择。首先，三地可以联合推动在国家层面出台一部适用于京津冀地区应对气候变化领域的特殊立法。三地可以联合提请全国人大常委会法工委或国务院有关部门，在研究制定立法规划或年度立法工作计划时将《京津冀应对气候变化条例》纳入其中，优先加以推动。国家立法发挥着主导性作用，有利于三地应对气候变化工作的顶层设计。其次，可以考虑三省市加强立法项目的协同，将应对气候变化立法中关联程度较高、需要相互衔接的领域，作为三省市协同立法的重点。对制定《京津冀应对气候变化条例》，京津冀三地人大立法部门可以共同讨论修改，草案制定后应交由三地省级人大常委会分别批准。最后，也可以考虑由三地分别优先出台适合本地区的规定，待先行先试积累经验后，再由三地通过协作机制提取有益经验联合制定条例。

(二)协同立法的制度衔接

协同立法的内容衔接包括理念、原则与具体制度等。在立法理念上，应以“协同”为指导，在立法内容上主动衔接，实现法律文件中原则与规则内容的协调统一。在立法原则上，三地应当秉持利益协调、减适并重、公众参与等基本原则。在具体制度层面，考虑到三地存在产业侧重不同的经济发展模式，立法内容中减缓气候变化条款应纳入协调三地不同发展阶段特点的统一规划制度，并应考虑发挥大气污染治理协同效应的需要，同时注重建立三地间基于气候变化的生态补偿机制，尤其是经济较发达的京津地区对河北省部分地区的补偿。在适应气候变化方面，可以根据三地面临的现实威胁，围绕极端天气应对、水资源利用等方面展开。此外，还应当纳入相关保障性条款，统筹组织机构协调、资金调配、技术创新、能力建设等内容。

(三)协同立法的智力支持

鉴于区域内应对气候变化协同立法经验的不足，三地可以协调整合各种资源，形成上下联动、多方支持的工作推动格局。调动国家、本地区、其他省市以及国际智库为三地协同应对气候变化立法提供智力支持。三地可以依托高等院校、科研机构、环境交易所等研究机构或实务部门，聘请环境保护、应对气候变化和低碳经济法律领域专家，为三地协同立法的开展建言献策。