2019年MPA关注 | 陈振明：公共管理学科发展前瞻

　　导读：目前，公共管理学科的成熟程度及科学性如何?判断一个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主要标准是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长或累积、研究方法的适用性和独特性以及学科社会建制的相对完善。

　　用这些标准来衡量，公共管理学(公共行政学)虽然早已是一个独立的研究领域，但还不能满足主流社会科学所要求的标准，很难说已成为一个成熟的学科(或托马斯·库恩所说的“常规科学”)。由于不能充分满足这些评价标准，所以，在公共行政学百余年的历史发展中，几乎一直伴随着学科身份与合法性问题的争论，并屡屡出现学科的身份危机或认同危机。

　　迄今为止，无论在国内还是在国外，学科定位与性质的模糊性一直困扰着公共管理学或公共行政学的研究。詹姆斯·W.费斯勒在《公共行政与社会科学》中认为，研究者被强求在基础研究和应用研究之间选择，在理论建构和数据收集与分析之间选择，在处方性和描述性之间选择，在纯理论研究与实验研究之间选择。而学科范围和主题过于宽泛使得公共管理学的研究呈现出分散而庞杂的图景，缺乏主导性的分析框架，无法建立起一个为多数人所接受的累积性知识基础。胡德在《国家的艺术》一书中说：虽然近年来公共管理引起了大量的讨论，在世界上有许多关于“范式转变”的谈论。但是，还没有形成关于分析公共管理的普遍认同或接受的基本知识。

　　公共行政的科学研究由于不能发展出可以与自然科学及主流社会科学(经济学、政治学、社会学和心理学)相媲美的积累性知识体系而屡受批评。“大量的公共事务和行政的研究都在当代问题中跳来跳去，无视过去的经验和研究，这导致了今天积累的成果大部分都是乱七八糟的大杂烩。”大量的研究及成果被判定为是前科学的，只是对问题或变量所做的概念界定或描绘，并未对假设进行检验;许多研究是问题导向或实践导向的，是“应用性的”而非“基础性的”，往往囿于对政策或行政经验的描述，因而对学科知识的积累没有贡献。造成这种状况的一个基本原因是缺乏严谨的研究方法，尤其是对经验—实证研究方法应用不足。“除了缺乏方法严谨性外，公共行政研究不能识别出对该领域最为重要的中心议题。”(理查德·C.鲍克斯语)公共管理学科发展中存在的这些问题，制约了学术研究质量的提升和学科发展的突破。因此，明晰学科边界，引入多样化的研究方法，形成规范的研究范式，加强理论建构，拓展或深化相关主题领域研究，促进知识增长，就成为目前公共管理学科发展必须着手解决的关键问题。

　　为公共管理学“划界”

　　为公共管理学“划界”就是要弄清公共管理的学科性质，限定研究范围，梳理核心的研究领域和提炼重要主题。公共管理学或公共行政学与主流社会科学不同，前者被认为是一个为知识而知识的领域(纯科学和经验科学)，后者被认为是一门具有实践性和应用性的学科，基本上与法律、教育、管理、规划、建筑等属于同一类型的学科。在沃尔多看来，公共行政不同于社会学和政治学，它既是一种研究，也是一种实践。

　　公共管理学或公共行政学是一个跨学科而又分散的知识领域，许多学科为其发展做出贡献。它自身要成为一个真正独立的学科而不是政治学、经济学等学科的附庸，需要发展出自己的严谨的研究方式。为此，必须弄清公共管理学与相近学科的关系，聚焦本学科的核心问题，梳理出基本的研究领域或分支学科，并提出值得研究的学科问题。

　　有学者认为，有两个核心议题贯穿公共行政学发展历史的始终：一是公私部门的异同以及公共行政区别于工商管理的特点;二是政治—行政的分界。以这两个问题为焦点，可以把公共行政学的知识集中起来;搞清楚这两个问题也有助于确定公共行政学与前述相邻学科的边界。同时，要梳理并划分公共管理学的主题领域或分支学科，提炼出重要的学科问题，并加强对这些分支学科及重要主题的研究。聚焦并推进这些主题领域的研究，必将大大夯实公共管理学科的知识基础。

　　引入多样化的研究方法

　　《公共行政研究：对理论与实践的反思》一书探讨了公共行政学的学科“身份”和地位问题，特别是从方法论构建的角度对如何实现公共行政知识增长的问题进行了探讨，分析了美国20世纪90年代以前公共管理领域研究的现状及存在的问题，并评估了公共行政博士论文的质量。该书的编者认为，研究方法的差距是造成公共行政学的知识及其应用与其他学科存在显著差距的根本原因。在该书中，G.B.亚当斯指出，技术理性导致了公共行政持续的非时间性，即存在忽视和贬低历史及背景的倾向，窄化了公共行政的研究途径，加重了对公共行政合法性的质疑。因此，公共行政的研究不仅需要定性方法，也非常需要批判性的、以历史为基础的研究。丹勒克对逻辑实证主义进行批判，认为定量研究和定性研究应走向平等和整合的“高阶系统理论”;鲍克斯则指出，在没有对其他实践导向的领域如法律、规划和工商管理进行对比的情况下，得出公共行政学劣于主流社会科学的结论无疑是草率而缺乏支撑的。

　　针对缺乏严谨研究方法的问题，学界应该加强公共管理研究方法论的探索，引入多样化的研究方法和分析技术，这包括从问题或假说的提出到理论的形成、检验和发展的整个研究过程所使用的基本方法及技术。当前我国的公共管理研究特别需要加强对经验的研究或对实证分析方法及技术的研究、引进和应用，补好经验分析方法及技术的这一课;同时，20世纪70年代之后发展起来的后实证主义以及后现代性、诠释性和批判性的分析方法也值得关注，还必须借鉴并应用当代科学方法论(如系统分析)和数学、统计学、经济学等学科所发展起来的、行之有效的定量分析方法以及计算机技术，从而奠定研究方法论基础，由此推动我国公共管理学的科学化、学术化水平的提升。

　　当前，要特别关注大数据和智能化时代来临及其所引起的思维方式与认知方式的革命性变化。大数据时代开创了科学研究的“第四范式”——数据密集型科学发现或数据驱动的知识增长。这是吉姆·格雷在2007年首先提出的观点。他认为，在科学研究及其范式的演进历程中，最初是实验科学——几千年前科学以实验为主描述自然现象;接着在过去的几百年有了理论研究分支(理论科学)，利用模型和归纳科学，得到了开普勒定律、牛顿运动定律和麦克斯韦方程式等;然后，在过去的几十年，科学出现了计算分支(模拟科学)，对复杂现象进行仿真;到了今天的数据爆炸时代，出现科研信息化(e-Science)，将理论、实验和计算仿真统一起来。

　　大数据时代人类行为的可预测性大大增强。巴拉巴西在《爆发：大数据时代预见未来的新思维》一书中指出：在大数据时代，人类行为的数据终于可以被系统地、规模化地掌控了，研究和预测人类的行为变为可能，大数据时代产生如此多的电子踪迹让研究每个人、每个群体，甚至整个人类的习惯成为可能。这对以人类集体行动以及决策与管理行为作为研究对象的公共管理学将产生极为深刻的影响。MIT人类动力学实验室主任阿莱克斯·彭特兰等人致力于建立一门基于大数据的人类行为计算的科学——计算社会科学或社会物理学。他说：“近年来，社会科学持续经历着遗产数字革命，其标志就是正在兴起的计算社会科学。”社会物理学则被定义为大数据与社会科学理论的结合，研究思想或想法的交换如何驱动人类行为——人们如何合作以发现、选择和学习策略并协调行动。

　　推动公共管理的理论创新

　　中国公共管理学应立足于我国及当代世界的公共管理实践的研究，着力进行理论建构和学术创新，形成中国学派与中国风格，促进公共管理知识的增长和积累。中国公共管理的学科发展及理论构建需要世界眼光，既要突出本土化及其传统，采取中国立场，解决中国问题，发出中国声音;又要具有全球视野，面向世界、开放包容、兼容并蓄、海纳百川，彰显中国特色。公共管理的学科发展及理论构建必须具备开放的心态，继续紧跟国外公共管理学科研究的发展、演变、动态与学术前沿，注意借鉴和吸收全人类包括西方公共管理的理论和方法的成果，立足于我国的国情及现实的公共管理实践进行深入研究，批判、改造、消化和吸收其中的科学成分以及合理因素，进而形成有中国特色的公共管理学。

　　有多种理解公共管理和公共政策的方式，因而也就存在多种知识增长及理论建构的途径。一般认为，当代公共管理研究有三种主要的研究模式或知识增长的途径——解释性(实证性)研究、诠释性(历史—解释)研究和批判性(辩证—批判)研究。在杰伊·D.怀特看来，解释性或实证性研究固然重要，但诠释性研究和批判性研究也同等重要，诠释和批判应该被看作公共行政知识增长的合法贡献者，公共行政学的大量知识正是这样得以发展的;玛丽·R.施密特认为，与科学的研究(通过演绎、理论检验和受控制的实验进行的研究)不同，直接的、亲自参与的知识类型同样十分重要。它们仅仅是我们对丰富和复杂现实的不同理解方式。

　　正如怀特和亚当斯等人所指出的，公共管理的知识和理论发展应该以多种方式进行，包括假设检验、案例研究、比较分析、行政和政策过程分析、资料(内容)分析以及对该领域的整体或部分的历史诠释(历史研究)、演绎论证、哲学批判和对行政经验的个人反思。

　　要注重后学科时代的公共管理研究。近现代人文社会科学学科走过从整体(或总体)到分化或专门化的历程——从政治经济学、精神科学(道德哲学)和国家学(官房学)到统计学、经济学、政治学、社会学、人类学、(新)史学等。而当代人文社会科学发展则由专门化向整体化演变——知识产生方式由学科导向转入问题导向，跨学科、交叉学科和综合性研究以及知识融合与学科统一成为主导趋势，进入所谓“后学科时代”。公共管理是一个典型的跨学科、交叉学科和综合性的专业领域，必须关注后学科时代的人文社会科学发展的这一新趋势。

　　促进公共管理的知识应用

　　处于国家治理转型时代的中国公共管理学科有大量的理论与实践问题需要研究与解决。当前，有如下主题领域需要更多关注：政府改革与治理、公共政策分析、公共组织理论、政府工具研究、公共预算与财政管理、公共服务管理、社会管理及社会政策、非营利与第三部门管理、应急管理(危机管理)、全球治理与国际合作、公共管理的研究方法尤其是大数据方法等。因此，全面深化改革，国家治理现代化，依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会，决策的科学化民主化等，都迫切需要公共管理理论的指导及其知识的更广泛应用。

　　总之，30多年来，随着全球化、信息化、网络化、数据化和智能化时代的来临，公共部门改革尤其是政府治理变革的新浪潮席卷全世界，公共管理的理论范式和实践模式都发生了新的变化，学科呈现种种新的研究途径与知识形态;而我国改革开放和现代化建设尤其是国家治理转型急需公共管理的创新研究。因此，必须顺应当代社会科学及管理科学的发展趋势和我国经济社会发展的现实需要，推动我国公共管理学科的进一步发展。