经贸博览之十四

经贸博览之十四--欧盟共同体决策与成员国决策之间的区别

　　在谈到欧盟决策机制时，要注意区分两种截然不同的决策机制， 即共同体决策和成员国决策。 由于欧盟的特殊性，许多人很容易混淆这两种不同性质的决策机制， 因为从表面上看很多时候参与决策的是同一批人，很多人难以理解的是：难道同样的25个成员国的国家元首和政府首脑们聚集在一起研究决策，只是由于框架不同，性质就完全不同了吗？ 要理解这个问题， 我们先要搞清楚什么是共同体决策。

　　一、 共同体决策

　　（一） 共同体决策的基本定义： 共同体决策就是由共同体机构按照法定程序进行的决策过程，其决策程序和决策结果都要受到《共同体条约》（TEC）和《欧盟条约》(TEU)的约束；欧洲法院有权依据《共同体条约》和《欧盟条约》对共同体决策的程序和结果进行审理和判决。

　　（二） 共同体决策的要素和特点

　　1. 由共同体机构做出；

　　2. 按照TEC/TEU两个条约规定的程序和票权数进行表决；

　　3. 其程序和结果受到TEC/TEU两个条约的约束；

　　4. 欧洲法院对共同体机构决策的程序和结果拥有管辖权， 即如果欧洲法院裁定共同体决策的结果不符合条约的条款， 欧洲法院有权推翻此决定， 宣布决定无效。

　　5. 共同体决策体现了主权让渡， 即成员国将部分国家主权让渡给超国家的欧盟机构，特别是部长理事会、欧委会、欧洲中央银行、 欧洲议会这四大欧盟机构被认为是"超国家"的机构(supranational institutions)；

　　6. 共同体决策可以不需要成员国国内法转化而直接适用于各成员国；对成员国具有法律约束力。

　　《共同体条约》和《欧盟条约》

　　1.《共同体条约》 (TEC, the Treaty establishing the European Community): 是指以1958年开始生效的《罗马条约》为基础， 经过《单一文件》（1986年）、《马斯特里赫特条约》（1992年）、《阿姆斯特丹条约》（1996年）、《尼斯条约》（1999年）的多次补充和修改后形成的最新法律文本， 现行的合并文本（consolidated version of the TEC）共314条款及附属议定书（protocols）

　　2. 《欧盟条约》（TEU, the Treaty on European Union）是指以1992年签署的《马斯特里赫特条约》为基础，经过《阿姆斯特丹条约》（1996年）和《尼斯条约》（1999年）的补充修改后形成的最新法律文本， 其现行的合并文本共53条款及附属议定书。

　　注意， 由于欧盟迄今为止尚不具有国际法人地位，因此TEU条约用"on"这个介词, 而不能像TEC条约那样用 "establishing" ， 这在法律上是有本质区别的。

　　（三） 共同体机构

　　共同体机构现在通常也被称为"欧盟机构"， 但从法律角度严格说起来称之为"共同体机构"更合适，因为这些机构基本上都是由《共同体条约》中规定其职能、权限和决策程序的。共同体机构主要包括：

　　1. 欧洲理事会

　　2. 欧盟部长理事会

　　3. 欧盟委员会

　　4. 欧洲议会

　　5. 欧洲法院

　　6. 经济和社会委员会

　　7. 地区委员会

　　8. 欧洲审计院

　　9. 欧洲中央银行

　　《欧盟条约》和《共同体条约》中对欧盟机构的决策表决程序和机制都做出了较明确的规定， 例如， 哪些领域必须全体一致同意， 哪些需要有效多数表决（ Qualified Majority Voting, QMV）, 哪些简单多数通过； 各成员国在有效多数表决中所拥有的加权票数等。

　　二、 成员国政府间合作

　　与共同体决策相对应的就是成员国政府间合作，政府间合作是国际组织通常运作的形式，最典型的就是联合国和亚太经合组织。只要认真比较一下联合国与欧盟决策机制的区别，就很容易理解政府间合作与共同体决策之间的本质区别了。

　　1. 成员国政府间合作的特点：

　　＊ 成员国政府间合作不是条约中设定的欧盟法定机构；

　　＊ 没有主权让渡，不是超国家机构；

　　＊ 做出的任何决定不能直接适用于各成员国，必须经过成员国国内立法转化后才能应用；

　　＊ 做出的决定对成员国没有法律约束力，只有道义上的约束力；没有强制执行权。

　　＊ 主要作用是相互协商、协调立场、互相合作

　　三、 举例说明

　　1. 共同体决策的例子

　　《稳定和增长公约》以及欧盟经济货币联盟规定欧元区国家的6大趋同标准，其中一项标准是年度财政赤字不能超过预算的3％，但法国和德国由于经济发展缓慢近年来连续数年都突破了这一上限，欧委会要求法、德限期改正， 但法、德都没有能够做到，欧委会建议按有关规定对法国和德国进行罚款（法国约罚40亿欧元， 德国约罚60亿欧元）， 但由于法、德都是欧盟内举重轻重的大国， 它们拉拢其他小成员国支持，在2003年11月25日的部长理事会上以多数票表决否决了欧委会的罚款建议； 欧委会认为部长理事会的此决定违法了条约， 2004年1月27日将此案交欧洲法院裁决，2004年7月13日， 欧洲法院正式判决（Judgment in Case C-27/04）: 支持欧委会的建议，判决部长理事会2003年11月25日的决定无效。("the Court accordingly annulled the Council's conclusion of 25 November 2003.")

　　按照条约的规定，欧洲法院的正式判决（judgment）属于欧共体一级法，其法律效力等同于条约，具有法律约束力且直接适用于各成员国。 因此，部长理事会必须执行欧洲法院的判决。

　　2. 成员国政府间合作的案例

　　在2003年美国发动对伊拉克战争前后， 欧盟出于共同外交和安全政策的需要，希望以"一个声音"对外，以便在多极世界中以独立的一极在重大国际事务中发挥积极作用，但各成员国立场大相径庭， 以英国为首的亲美派，拉上西班牙、意大利等国坚定地支持美国出兵伊拉克， 自己也派兵助战； 而以法国、德国为首的反战派则坚决反对美国出兵， 法国还一再威胁要在安理会使用否决权；欧盟根本无法协调统一的立场。 最后各成员国各自行事，各自站队； 而欧盟机构完全无能为力，只能放任自流。

　　原因何在？因为外交、安全和防务完全属于成员国的主权范畴， 没有让渡给欧盟， 欧盟在这些领域对成员国没有强制约束力，欧委会或部长理事会都不能要求欧洲法院裁决， 欧洲法院也无任何管辖权， 无权判决。

　　四、 启示和建议

　　了解共同体决策和成员国政府间合作的差异对我们更好地做欧盟的工作具有启发意义。 以与我们日常工作关联度最高的欧盟贸易政策为例，共同贸易政策属于欧盟专属管辖权，其决策性质属于共同体决策。各成员国不能制订本国的、单独的贸易政策，25个成员国只有一个统一的、欧盟层次的贸易政策。 在其决策过程中，虽然成员国能够施加影响， 但应当看到欧委会在其中发挥着举足轻重的作用。

　　因此， 在属于成员国政府间合作的政治、外交、安全等主权领域， 我们做工作的重点应当放在各成员国；在管辖权属于成员国的领域， 如招商引资、重大装备的引进、教育、文化、医疗卫生等， 我们的工作重点要放在成员国。 而在管辖权属于欧盟机构、属于共同体决策机制的贸易、农业、金融等领域， 我们的工作重点要转移到欧委会，加强在布鲁塞尔的工作力度； 在人员编制、经费等方面给予适当的倾斜。