论社会主义协商民主制度

作者简介：罗振建(1957-)，男，四川渠县人，重庆社会主义学院多党合 作历史研究室主任、教授，主要从事统一战线学研究；作者简介：林华山 (1984-)，男，福建泉州人，重庆社会主义学院学报编辑部副主任、编辑，主要 从事统战理论和编辑学研究。 党的十八大报告在党的代表大会历史上首次确认“社会主义协商民主”的 概念，首次作出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，首次 提出“健全社会主义协商民主制度”的要求。党的十八届三中全会通过的《关于 全面深化改革若干重大问题的决定》把推进协商民主广泛多层制度化发展作为 政治体制改革的重要内容，提出了一系列新思想、新论断、新举措。我党关于 社会主义协商民主的这些认识、规划和部署，集中体现了中国共产党坚定不移 发展社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，集中体现了中国共 产党坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的决心和信心， 在中国和世界政治文明发展史上具有里程碑意义。 自协商民主理论在国外产生发展并被引入国内以来，我国理论界关于 社会主义协商民主的研究逐步增多。然而，这些研究主要是把社会主义协商民 主作为一种民主形式，放在同选举民主、竞争民主、代议制民主相比较的视野 中来开展，以此论证社会主义协商民主的形态、优势、功用、不足、与西方协 商民主的异同等问题。这种思路较少把“社会主义协商民主制度”单独提出来并 放在我国政治体制、政治制度、权力体系等视野中进行研究，制约了社会主义 协商民主制度研究的高度和深度。基于此，本文以“社会主义协商民主制度”为 专门研究对象，分析其作为我国一项基本政治制度的内涵特征、历史发展、地 位作用和健全路径。 一、社会主义协商民主制度的内涵特征 (一)“社会主义协商民主”的来历 “协商民主”一词最早由美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在 1980 年《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上提出和使 用，他主张公民参与反对精英主义的宪政。20 世纪后期以来，协商民主理论成 为西方民主理论发展的一种新方向，其基本含义是公民通过自由平等对话、理 性讨论等方式参与公共决策和政治生活。 国内开始关注这一理论最早可以追溯到 2001 年德国著名学者尤尔根· 哈贝马斯访华期间提出“协商民主”的概念，激起了中国政治学界对中国民主政 治发展的反思与探索。俞可平在 2002 年 12 月 23 日《学习时报》发表的《当代 西方政治理论的热点问题》一文中介绍了协商民主理论。此后 10 多年来，我国 学术界取得了一系列重要研究成果。 党和国家文件中最早提出协商民主思想是在 2006 年。《中共中央关于 加强人民政协工作的意见》提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各 方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我 国社会主义民主的两种重要形式。”[1]理论界将这一论述概括为“选举民主”和“协 商民主”。2007 年，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一 次正式提出了“选举民主”和“协商民主”的概念。2012 年 8 月，中共中央办公厅 在转发《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意 见〉贯彻落实情况的报告》中确认了“协商民主”的概念。党的十八大报告在党 的代表大会历史上首次提出“社会主义协商民主”的概念，成为中国共产党坚持 中国特色社会主义政治发展道路、推进政治体制改革的丰硕成果。 (二)社会主义协商民主制度的含义 社会主义协商民主制度是指在中国共产党的领导和社会主义条件下， 人民内部各方面在重大决策之前和决策实施之中通过国家政权机关、政协组织、 党派团体、基层组织、社会组织等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众 切身利益的实际问题在全社会开展广泛协商，以尽可能取得一致意见而共同遵 守的办事规程和行为准则的总和。 (三)社会主义协商民主制度的特征 社会主义协商民主制度除具有协商民主的多元性、合法性、程序性、 公开性、平等性、参与性、责任性等一般特征外，还具有鲜明的中国特色。社 会主义协商民主制度的基本特征可以概括为“党委政府主导、广泛多层运行、形 式多样有效、制度保障有力”。 一是主导性。党和政府在社会主义协商民主中起主导作用，确定协商 主题，规范协商形式，制定协商程序，主导协商进程，综合协商意见，采纳协 商成果。 二是真实性。社会主义协商民主是在人民根本利益一致的基础上开展 的，是在决策之前和决策实施之中进行的，尽可能就共同性问题取得一致意见， 更能真实地反映和实现最广大人民的利益和愿望。 三是广泛性。社会主义协商民主内容非常广泛，涉及政治、经济、文 化、社会、生态建设等各个领域，涵盖关乎群众切身利益的方方面面，贯穿决 策之前和决策实施之中的全部过程。 四是多层性。根据我国国家治理的层级，社会主义协商民主可以划分 为中央的顶层协商民主、省自治区直辖市的高层协商民主、地市县的中层协商 民主、乡镇的基层协商民主以及村居社区、企事业单位、社会组织的底层协商 民主。 五是多样化。社会主义协商民主渠道日益丰富、形式日益多样，拥有 国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等多个渠道，形成 党内协商、党际协商、立法协商、行政协商、司法协商、民族协商、特别协商、 基层协商、社会协商等多种形式。 六是制度化。社会主义协商民主逐步实现规范化、程序化、法治化。 各层次各领域不断探索并逐步形成科学有效的协商民主运行规则体系。 二、社会主义协商民主制度的历史发展 社会主义协商民主制度是中国共产党把马克思主义政党理论、统一战 线理论和人民民主理论同中国民主实践相结合，在中国长期革命、建设、改革 中形成和发展起来的一种民主制度。它大体上经历了以下五个历史发展阶段。 (一)萌芽形成阶段(1921—1949) 中共一大的召开是党内协商的产物，标志着我党开始关注政治过程中 的协商。1921 年 6 月初，上海的共产党早期组织成员李达、李汉俊同当时在广 州的陈独秀、在北京的李大钊通过书信商议，决定在上海召开中国共产党第一 次全国代表大会[2]。此后，中国共产党的协商民主探索进一步扩展，形成了第 一次国共合作中的“党内合作”协商、第二次国共合作中的“遇事协商”和抗日根据 地“三三制”政权中的民主协商等典范。中国共产党重视同各民主党派、无党派 人士在抗日民主、和平民主、协商建国中的民主协商，协商的自觉意识不断强 化。毛泽东认识到：“我们不是一个自以为是的小宗派，我们一定要学会打开大 门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”[3] 在重庆谈判期间，毛泽东“六顾特园”[4]，与民主人士进行多次商谈。中共还与 民盟订立了“君子协定”，在重大问题上，事先协商，一致行动，为旧政协最终 通过总体上对人民有利的《关于军事问题协议》、《关于国民大会问题的协 议》、《关于宪法草案问题协议》、《和平建国纲领》、《关于政府组织问题 协议》等五项协议奠定了坚实基础。 (二)正式确立阶段(1949—1956) 1949 年 9 月 21 日至 30 日，人民政协一届全体会议召开，确立了中国 共产党领导的多党合作和政治协商制度。这是我国协商民主制度化的基点，为 社会主义协商民主制度的进一步发展奠定了基础。由此开始，协商民主在全国 范围内实现，形成了政协会议、协商会、“双周座谈会”、建国初期在私营企业 中设立的“劳资协商会议”等具体协商民主形式。1954 年一届全国人大会议召开 以后，人大制度与政协制度并存，协商民主与选举民主一起成为中国社会主义 民主的两种形式和两项政治制度。1956 年，中共确定同民主党派“长期共存、 互相监督”的合作方针，为政党关系领域协商民主制度的运行提供了指导思路。 (三)曲折发展阶段(1957—1978) 随着 1957 年反右扩大化的开始，党内“左”倾错误越来越严重乃至“文 革”发展到极端，社会主义协商民主制度面临曲折发展境遇。当然在这一时期， 中共同各民主党派和无党派人士仍然保持着不同程度的民主协商。例如，他们 依然能参加最高国务会议、政协会、协商会、座谈会，开展调研考察、建言献 策等。1973 年，中共中央召开座谈会，同各民主党派和无党派人士协商参加四 届全国人大代表名单；1975 年在组织爱国人士外出参观问题上，周恩来强调要 坚持民主协商。 (四)恢复发展阶段(1978—2000) 党的十一届三中全会以后，社会主义协商民主制度进入恢复发展阶段。 党的十一届三中全会是党内协商的结果。1978 年 11 月，中央工作会议召开， 经过“大家敞开思想，畅所欲言”，特别是邓小平作了《解放思想，实事求是， 团结一致向前看》的重要讲话，为党的十一届三中全会作了重要准备。1979 年， 全国政协五届二次会议召开，邓小平发表了《新时期的统一战线和人民政协的 任务》的重要讲话，强调“政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化 建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论”[5]。1982 年，党的十二大确立 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。1987 年，党的十三大明 确提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、社会协商对话制度。1985 年和 1989 年，中央先后成立港澳基本法咨询委员会。 经过上述理论和实践准备，上世纪 80 年代末期以来，社会主义协商民 主制度化的态势更加清晰。1989 年，中共中央颁发《关于坚持和完善中国共产 党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。1991 年，江泽民在出席全国“两 会”党员负责人会议上提出“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在 选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社 会主义民主的两种重要形式”[6]。1993 年，八届全国人大一次会议把“中国共产 党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法。1995 年，中 共中央批转《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》。 1997 年 3 月，南京市开始实施对公用事业价格调整建立价格听证会制度。 (五)创新发展阶段(2000—现在) 进入新世纪以来，社会主义协商民主的制度地位进一步确立，制度刚 性进一步加强，实现形式进一步丰富，实施领域进一步拓展，进入了创新发展 新阶段。2001 年，浙江省温岭市的“民主恳谈”开启了基层民主协商的实践；国 家发改委制定了《政府价格决策听证暂行办法》。2005 年，全国政协召开第一 次专题协商会，创新了社会主义协商民主形式。2008 年初，广东省委书记汪洋 和省长黄华华给网友的一封拜年信点燃了“网民问政”之火；6 月 20 日，胡锦涛 在人民网强国论坛同网友在线交流。2009 年，广州市在全国率先试行《政治协 商规程》，增强刚性约束，实现了政治协商从制度设计到制度实践的重大跨越。 2010 年，海协会与海基会正式签署两岸经济合作框架协议(ECFA))和两岸知识产 权保护合作协议，标志着两岸制度化协商取得重要成果。2011 年，个税法修正 案(草案)征集意见达 23.7 万条，依据民众对 3000 元个税起征点的强烈反对，全 国人大常委会表决通过将起征点提高到每月 350 元。2012 年 3 月，郑万通提出 创建政协界别协商；8 月，中共中央办公厅在转发《中共政协全国委员会党组 关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中确认 了“协商民主”的概念；11 月，党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”。 2013 年 1 月 24 日至 29 日，温家宝在中南海主持召开三次座谈会，听取各界人 士对《政府工作报告(征求意见稿)》的意见和建议；10 月 22 日，全国政协召开 第一次双周协商座谈会；11 月，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干 重大问题的决定》把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重 要内容、全面深化改革的一个重大问题，首次提出“协商民主是我国社会主义民 主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”的新论 断，集中阐明了协商民主的中国特色社会主义性质，对发展社会主义协商民主 作出新部署，首次提出“在全社会开展广泛协商”、“构建程序合理、环节完整的 协商民主体系”、“深入开展立法协商、行政协商、参政协商、社会协商”、“发挥 统一战线在协商民主中的重要作用”的新要求。