以新常态新思维构建党内民主制度体系

健全党内民主制度体系是党的十八大报告首次提出的执政党建设新课题。 构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内民主制度体系，是推进 党的建设制度化、规范化、程序化的重要方面，是保证党内民主健康发展的根 本保障。从党的十六大报告阐明“党内民主是党的生命”的科学论断，并提出“建 立健全党内民主制度”的课题，到党的十八大报告提出“健全党内民主制度体系” 的要求，表明了我们党对执政党制度建设规律的正确把握和运用，实现了党内 民主从制度建设到体系建设的认识飞跃和提升，同时也提出党内民主制度中创 新思维、常态稳定的新要求，即运用战略思维、辩证思维、法治思维、系统思 维、底线思维，健全和完善党内民主制度体系建设。 一、以战略思维统领党内民主制度体系建设的总体布局 战略思维是一种立足全局、高瞻远瞩、善于把握事物发展总体趋势和 方向的思维方法，展示的是看问题的高度和深度。制度体系是一种基于整体关 系基础上的框架结构系统，构建党内民主制度体系，首先必须确立总体的框架 结构与整体布局，而这种框架与布局就应该运用战略思维方式来统筹。 第一，从发展战略高度规划党内民主制度体系的建设进程。构建党内 民主制度体系是一个渐进式发展过程，需要从发展战略高度去认识。健全党内 民主制度是我们党的优良传统，但在“文化大革命”期间，党内民主制度遭到极 大破坏。党的十一届三中全会成为党内民主制度发展的转折点，提出健全党的 民主集中制、健全党规党法、严肃党纪等一系列党内民主原则及制度规定。党 的十三大报告提出加强党内民主制度建设的科学命题，正式确立了一些基础性 党内民主制度，包括健全党的集体领导制度、完善党内选举制度、建立党员民 主权利保障制度、健全党内民主生活制度，以党内民主推进人民民主等等。党 的十四大强调要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和 党员的民主权利；各级党委必须坚持和健全集体领导制度。党的十五大明确提 出完善党的代表大会制度，健全各级党委集体领导和个人分工负责相结合的制 度，加快干部制度改革步伐。党的十六大首次提出党内民主是党的生命，要以 保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点， 建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度；完善党委内部的议事和 决策机制，改革和完善党内选举制度。党的十七大提出，要完善党的代表大会 制度，实行党的代表大会代表任期制；严格实行民主集中制，健全集体领导与 个人分工负责相结合的制度；推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部 票决制；推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推 荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内 基层民主多种实现形式。直到党的十八大，正式提出健全党内民主制度体系。 从党的十一届三中全会恢复党内民主制度，到十八大“制度体系”目标的确立， 可以清晰勾画出党内民主制度发展的运行轨迹。实践证明，党内民主制度体系 建设不可能一蹴而就，必须从发展战略高度，立足我国经济、政治、文化和社 会变革进程，既要有紧迫感，又要立足常态思维，在总结实践经验的基础上分 阶段、分步骤、有计划、有秩序地加以推进。 第二，从战略思维角度确立党内民主制度体系的重点方向。战略思维 所关注的既有全局性、长远性、根本性重大问题的谋划，也有战略重点的思考。 就构建党内民主制度体系而言，战略思维方式不仅要把握它的整体框架，保持 战略上的平常心态，而且还要从系统要素之间相互影响、相互作用的关系角度 抓住重点环节，在重点突破的基础上推动制度体系全局性发展。具体来说，从 战略思维高度考量党内民主制度体系，当前的战略重点应该是健全党的代表大 会制度、党务公开制度、党内选举制度和党内监督制度等。党的代表大会制度 是体现党员主体地位的最根本性制度，它的发展与完善，标志着党内民主制度 发展的方向，是党员在党内当家作主的制度保证；党的代表大会制度也是党内 权力运作的根本制度，党内一切权力的行使，都是依靠党的代表大会制度作为 保障。因此，健全党的代表大会制度是构建党内民主制度体系的核心和关键。 党务公开制度，是党内民主制度体系的基础。没有党务公开，其他的党内民主 制度都是空中楼阁，只有建立健全党务公开制度，才能为党内民主的发扬创造 条件，才能从制度上保障党员的知情权，才能使得民主制度落实到党内的各项 政治生活之中。党内选举制度与党内监督制度，是党内民主制度体系中最重要 的两项基础性制度，直接决定着党员的主体地位，关系到党内权力的赋予与剥 夺，是我们党永葆生机活力的根本制度保证。抓住这些党内民主制度体系建设 的重点环节，就是抓住了主要矛盾，就会起到牵一发而动全身的功效。 二、以辩证思维把握党内民主制度体系的内外部关系 要运用辩证思维方式来思考党内民主制度体系内外部关系的问题。 第一，正确认识党内民主制度体系与民主集中制的辩证关系。党内民 主是党员在党内当家作主的政治权利和政治制度，民主集中制是党的根本组织 原则和组织制度。由此可见，作为党内政治制度的“党内民主制度体系”，与作 为根本组织原则和制度的“民主集中制”，是两个不同的概念，不能混淆在一起。 为了真正搞清楚民主集中制对党内民主制度体系构建的关系，就要求我们要运 用辩证思维方式来分析民主与集中的关系。民主集中制是在民主基础上的集中 和集中指导下的民主相结合的制度，而在实践过程中，确实大量存在没有经过 民主环节便集中作出决策的现象。尤其是党内存在的“官本位”现象，正是集中 远远大于民主的“衍生品”。集中的权力往往掌握在少数领导干部的手中，不管 由民主而产生的任何结果，都得在少数领导干部手中“集中”，而这种“集中”又以 “组织意图”的口号强行推行，将原本就很少的民主消灭殆尽。产生这一后果的 原因并不是民主集中制不好，而是我们没有运用辩证思维的方法去对待民主集 中制，没有辩证地分析民主与集中的关系。作为政治制度，党内民主制度的核 心是党员主体地位，体现党员是党内权力主体。政党不能是一盘散沙，必须用 民主集中制，把党员组织起来；同时，民主集中制的有效执行，必须以党员主 体地位为基础，必须把组织集中真正建立在政治民主的基础之上。 第二，正确处理党内民主制度与发展人民民主的辩证关系。民主是人 类社会进步的必然趋势，无论政党建设还是国家政治生活，都必须发展民主。 党内民主与人民民主在构建民主制度上是一致的。党内民主是党的生命，人民 民主是社会主义生命。党内民主可以为人民民主提供借鉴、作出示范、奠定基 础。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，也是中国民主政治建设的领 导者，因此，党内民主是人民民主的基础和保障，对人民民主具有重大的示范 和带动作用。党内的民主状况、党员干部的民主素质，将直接影响民主的建设。 从这个意义讲，没有党内民主，也就没有人民民主。[1](P340)P340))与此同时，党内 民主制度体系建设是与中国特色社会主义民主政治建设紧密联系在一起的，人 民民主的发展是党内民主制度体系建设的外在动力，对党内民主有直接影响和 促进作用。特别是在党内民主的某些环节落后于人民民主的时候，人民民主会 对党内民主制度建设形成倒逼之势，形成互动共进的发展关系。 第三，保障党员主体地位与健全民主制度体系的辩证关系。党员主体 地位是党内民主的基础。党的十八大修订的《中国共产党章程》第一次将党员 主体地位正式写入党章：“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党 员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”[2](P340)P20))从辩证思 维的角度看，党员的主体地位与党内民主制度体系也是辩证统一关系。尊重党 员的主体地位是党内民主制度体系的根本立足点，是发扬党内民主、增强党的 活力、促进党的团结的重要保证；要使党员主体地位得到充分尊重，就必须用 制度予以保证，就必须健全党内民主制度。在党内民主制度体系中，一系列的 党内制度的颁布让党员主体地位越来越巩固。20)0)4 年 9 月中共中央印发的《中 国共产党员权利保障条例》，使党员的主体地位有了制度保障；党的十六届四 中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，使党员更好地了解和参与 党内事务；党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党 的建设若干重大问题的决定》，再次提出要保障党员主体地位，“进一步提高党 员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”；[3] (P340)P35)2010)20)10) 年 6 月 4 日中共中央印发了《中国共产党党和国家机关基层组织工作 条例》，要求“落实机关党员对机关基层党组织事务的知情权、参与权、选举权、 监督权，保障党员主体地位和民主权利”；直到党的十八大提出健全党内民主制 度体系。这些党规的制定与颁布，使得党员主体地位随着党内民主制度体系的 发展和完善而日益凸显，党员的主体地位和作用也日益增强。 三、以法治思维维护党内民主制度体系构建的合法依据 法治思维是把法律制度作为判断是非和处理事务标准的思维方式。邓 小平指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变 而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[4](P340)P146)因此，加强党内 民主制度体系的制度化、法治化建设，使党内权力在党章党规的框架内运行， 不仅是党内民主制度体系建设的保障，也是构建党内民主制度体系的重要内容。 以法治思维确保党内权力在党章党规下常态运行，必须重视以下三个方面。 第一，以法治思维来增强党内民主制度的权威性。党的十八届四中全 会强调要加强以党章为核心的党内法规制度建设，强调“党内法规既是管党治党 的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法 规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案 审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”[5)2010]将法治思维应用于党 内民主制度体系建设中，要特别强调的是党章在党纪党规的核心地位，党章是 党内民主制度体系建设的根本保障，是党内民主制度体系的核心，更是党内民 主制度体系法治思维的核心。党内民主制度几乎都是围绕党章进行的民主制度 探索，党章是党内民主制度创新的法理依据，各种党内民主制度的发展必须服 从于党章。同时，党章也是在党内民主制度体系不断的探索实践中，与时俱进， 发展完善，一些符合党章精神实质的党内民主制度经验应升华为新的制度，作 为党章的有益补充。因此，党内民主制度体系中的法治思维应以党章作为根本 法规，增强党内民主制度体系的权威性。 第二，以法治思维来强化党内民主的法治约束力。完善以党章为核心， 全面、系统、规范、协调的党内民主制度体系，是增强党内民主的法治约束力 的必要条件，也是维系党的纪律，实现对党内权力进行有效制约的重要前提和 保障。“党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党 员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自 己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规 党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成 大错、违纪走向违法。”[5)2010]具体来说，以法治思维来增强党内民主的法治约束力， 就是要按照整体性和系统性原则，构建体系更加完整、结构更加合理的党内民 主制度体系，形成党内法规制度的整体合力；按照重点性原则，以加强和完善 程序性法规建设为重点，提升党内民主制度的刚性，确保党内法规制度的贯彻 落实；按照协调性原则，实现党内民主制度与国家法律的协调、增强党内法规 的适用性。 第三，以法治思维来提升党内民主的法治公信力。所谓公信力，简言 之就是使公众信任的力量。党章党规在党内的权威性本身不容置疑，但有些党 的机关和领导干部对党内规章不重视，对违反党内民主的行为制裁不严。随着 改革开放和社会主义市场经济不断发展，健全党内民主制度体系的重要性和紧 迫性比过去任何时候都更为突出。党的十八届四中全会强调，“依纪依法反对和 克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制。完善 和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面各项制度规定，着力整治各种 特权行为。深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，严格落实党风廉政建设党委 主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚 决惩处，决不手软。”健全党内民主制度体系，最重要的就是全党各级组织和全 体党员、干部，都要做到严格按照党章办事，按照党内政治生活准则和党的各 项规定办事，按照党内民主原则约束权力，对于违背党内法规制度的行为要及 时地从严惩处，不断提高党内民主政治生活的公正性和公信力。 四、以系统思维把握党内民主制度体系的层次与结构 系统思维是指以系统论为思维基本模式的思维形态，即把认识对象作 为系统，从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综 合地考察认识对象的一种思维方法。党内民主制度体系本身就是一个有机联系、 相互作用的系统，具有要素、结构、内外部环境等相应范畴。在研究构建党内 民主制度体系的过程中，必须着眼于系统的整体性，把如何发挥党内民主制度 体系的整体功能和整合效益作为我们认识和研究问题的出发点和归宿，从系统 整体性上提高党内民主制度体系建设的质量和水平。 第一，党内民主制度体系的系统整体性。“整体大于部分之和”是系统思 维最基本的规律。从系统思维角度构建党内民主制度体系，首先要抓住党内民 主的核心概念。从本质上讲，党内民主是党员在党内当家作主的“主体地位”， 党内民主的所有制度要素和结构框架都与党员主体地位这个“核心概念”紧密联 系，围绕坚持党员主体地位，发挥党员主体作用展开。从外延结构看，党员主 体地位又具体延伸为党员政治权利和党内民主政治制度两大板块。党员政治权 利可以细分为党员在党内生活中的知情权、参与权、选举权、讨论权、监督权 和批评权等要素，以及与此相关的民主决策、民主选举和民主监督等制度要素； 党内民主政治制度，主要涉及党的代表大会制度、党的委员会制度、党内民主 生活制度等。这些相关的党内民主制度要素之间存在着有机的内在联系，彼此 互为条件、相互作用。由此可见，党内民主制度体系本身就是一个有机整合系 统，各项具体的党内民主制度要素围绕核心要素而构成完整的制度网络体系。 从系统内在结构关系看，抓住党员“主体地位”这个核心概念，就可以把党内民 主制度体系所涉及的各种相关要素有机结合起来，形成统一的、密不可分的整 体。 第二，党内民主制度体系的系统结构性。按照系统论原理，系统内部 各个要素按照一定的次序排列，形成系统的结构。改变系统的结构，往往会改 变系统的功能。系统结构优化，其功能就优化；要实现系统整体的最佳功能， 就必须优化系统结构。党内民主制度体系不是各种制度要素的简单相加，而是 各项制度相互联系、相互影响的结构体系，这种结构之间的内在关系，构成党 内民主的运行机制。健全和完善党内民主制度体系，就是要充分运用系统思维 来从根本上优化党内民主制度体系的系统结构。从党内民主制度体系的结构关 系看，“党员主体”是贯穿整个系统的精髓和核心结构，围绕这个核心结构，形