软法视域下的基层协商民主制度反思

近年来，我国的基层协商民主机制不断完善，但在制度建设尚未完全成熟 的当下，仍存在着协商形式化、参与意识缺乏、体制机制不健全等问题，公众 参与在实践中也面临着现实困境。本文通过对《‘五议两公开’工作法》和《宁海 县村级小微权力 36 条》的分析，提取其中关于公众参与的制度规定，对照我国 基层民主的法治化目标，反思基层公众参与协商的制度发展空间。 一、《‘五议两公开’工作法》中公众参与制度规定的分析 《‘五議两公开’工作法》是关于村级事务决策公众参与的软法性规定。 即村级重大事务应通过“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党 员大会审议、村民（代表）会议决议或村民大会决议”（即“五议”），并实施“表 决结果公开、实施情况公开”（即“两公开”）的决策步骤。 首先，《‘五议两公开’工作法》为村级重大事务提供了规范性程序，但 在一定程度上造成村级事务管理成本的提升和治理效率的低下。农村村级重大 事务较多，若一切村级重大事务都按照《‘五议两公开’工作法》的具体细则进行 决策，由于“五议”各个程序的落实需要一定时间，在遇到突发紧急事件时就难 以立即召集村民代表会议应对。这在很大程度上降低了村务治理的效率，不利 于高效、快速地治理村务，并且耗费大量时间和精力，造成人力和财力资源的 无形浪费，导致会务成本大幅增加，为村务工作平添困扰，公民参与村级事务 的权利无法得到保障。 其次，《‘五议两公开’工作法》缺乏清晰的议事范围，对于重大村级事 务没有明确的界定。重大村级事务是《‘五议两公开’工作法》的议事范围，若对 重大村级事务只有模糊的范围，容易出现村务治理的混乱局面，将一些本不属 于《“五议两公开”工作法》适用范畴的事项列入其中，而与村民和村庄利益密 切相关的事却被抛弃在外，成为谋取私利的工具，损害村民参与村级事务治理 的权利。因此，应针对所商议的村务范围做出清晰的界定，明确村民参与村务 治理的范围，才能调动村民参与公众事务的积极性，保障公民能够切实地参与 公共事务管理。 再次，《‘五议两公开’工作法》对参与者的整体素质缺少考虑。从目前 村民综合素质的角度来看，农村中综合素质高、工作能力强的干部较少，大多 村干部受教育程度较低，思想相对落后，民主意识欠缺，《‘五议两公开’工作 法》在现实中难以完全贯彻落实，公众参与权利无法彻底保障。本工作法的议 事程序没有完全适应村民民主意识不高、参与能力较低的整体素质，无法调动 村民参与村务管理的积极性，村民不能切实地参与公共事务，制度设计与实际 情况存在着较大差距。 最后，村民参与公众事务的具体权利并不明确，对违反工作法应承担 的法律责任亦无具体规定，且缺少配套的监督机制。《‘五议两公开’工作法》作 为软法性规范，无法通过一系列的强制性规范制度对村民权利予以保护，对干 部权力进行约束，在农村的熟人社会中难以追究法律责任。“五议”的程序在现 实中往往因民众参与度不高而难以实行，民主意识淡薄的村民对“两公开”的机 制重视不够，这就需要明确村民的民主参与权利，建立相应的监督机制保证“五 议两公开”工作法的各个程序得到贯彻落实，并明确具体的工作和操作要求，规 定违反工作法的惩罚措施，形成责权利的统一。 二、《宁海县村级权力清单 36 条》中公众参与制度规定的分析 《宁海县村级权力清单 36 条》是构建农村小微权力监督规范体系、推 动基层群众自治的村级规范，其在村级重大决策事项、村级招投标管理事项、 村级财务管理事项、村级工作人员任用事项、阳光村务事项、村级集体资产资 源处置事项、村民宅基地申请事项、村民救助救灾款申请事项、村民用章管理 事项、计划生育服务事项等方面中对公众参与做了具体规定。 《宁海县村级权力清单 36 条》作为软法，没有国家强制力作为保障， 相较于硬法而言，并没有那么大的约束力，是宁海县地方政府为了制约村级权 利而出台的。农村是一个熟人社会，《宁海县村级权力清单 36 条》的执行多依 靠村民舆论、自律以及熟人社会的内部监督的压力，迫使村民自觉遵循。虽然 无法诉诸国家强制力来追究法律责任，但和硬法一样，《宁海县村级权力清单 36 条》能体现法治精神和国家意志，弥补了国家在基层群众自治中立法的不足， 并且相较于硬法，有更大的弹性和多样性。除此之外，《宁海县村级权力清单 36 条》作为软法，可以更好的贴合于村民的传统生活方式，并且以漫画和流程 图的形式表现，便于村民的了解和遵守。 但《宁海县村级权力清单 36 条》仍存在很多不足之处：第一，没有明 确规定违反权力清单的追责机制。由于违法成本过低，执法步骤麻烦，村干部 可能会选择性地执行其中条款，规避一些对其不利的条款，从而侵害公众参与 的权利。第二，缺乏激励性条款，缺少对积极参与基层协商民主的村民的奖励。 因此容易导致村民为了避免麻烦或者因与村干部的私人交情而不去监督村委， 对于公众参与的权利怠于行使，使得协商民主监督机制难以建立。第三，从目 前实践情况来看，《宁海县村级权力清单 36 条》难以达到约束村干部的权利， 使村干部成为代表村民利益的代表者和维护者的效果，对村干部权力滥用的问 题没有配置相应的惩戒性措施。 三、结语 健全基层协商民主法律体系，既要推动基层协商民主的“硬法”建设，也 要促进“软法”建设。之所以强调要硬法与软法相结合，是因为软法具有灵活性、 多样性等优点，二者相结合可以使我国基层协商民主制度更好地发展。因此， 应当发挥村规民约和习俗礼规等对协商民主的价值引导，不断整合与吸纳民间 软法，让协商民主内化成为公众解决重大决策问题的方式。此外，应当在实践 中的进一步检验和完善，将成熟的、具有实践意义的基层协商民主规范上升至 国家法律层面，依靠法律来保障协商行为法治化目标的实现。 作者：王翔 参考文献： [1]刘丹.论中国农村基层民主实践中的协商机制[D].].四川：四川大学法 学系，2011. [2]杨竣凯.当代中国基层协商民主建设研究[D].].吉林：吉林大学马克思 主义学院，2014. [3]刘平.基层民主协商制度研究[J].].政府法制研究，2013 年，253（9）. [4]刘刚.基层民主协商的现实困境及对策建议[J].].西华大学学报， 2014，33（2）. 健全党内民主制度体系是党的十八大报告首次提出的执政党建设新课题。 构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内民主制度体系，是推进 党的建设制度化、规范化、程序化的重要方面，是保证党内民主健康发展的根 本保障。从党的十六大报告阐明“党内民主是党的生命”的科学论断，并提出“建 立健全党内民主制度”的课题，到党的十八大报告提出“健全党内民主制度体系” 的要求，表明了我们党对执政党制度建设规律的正确把握和运用，实现了党内 民主从制度建设到体系建设的认识飞跃和提升，同时也提出党内民主制度中创 新思维、常态稳定的新要求，即运用战略思维、辩证思维、法治思维、系统思 维、底线思维，健全和完善党内民主制度体系建设。 一、以战略思维统领党内民主制度体系建设的总体布局 战略思维是一种立足全局、高瞻远瞩、善于把握事物发展总体趋势和 方向的思维方法，展示的是看问题的高度和深度。制度体系是一种基于整体关 系基础上的框架结构系统，构建党内民主制度体系，首先必须确立总体的框架 结构与整体布局，而这种框架与布局就应该运用战略思维方式来统筹。 第一，从发展战略高度规划党内民主制度体系的建设进程。构建党内 民主制度体系是一个渐进式发展过程，需要从发展战略高度去认识。健全党内 民主制度是我们党的优良传统，但在“文化大革命”期间，党内民主制度遭到极 大破坏。党的十一届三中全会成为党内民主制度发展的转折点，提出健全党的 民主集中制、健全党规党法、严肃党纪等一系列党内民主原则及制度规定。党 的十三大报告提出加强党内民主制度建设的科学命题，正式确立了一些基础性 党内民主制度，包括健全党的集体领导制度、完善党内选举制度、建立党员民 主权利保障制度、健全党内民主生活制度，以党内民主推进人民民主等等。党 的十四大强调要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和 党员的民主权利；各级党委必须坚持和健全集体领导制度。党的十五大明确提 出完善党的代表大会制度，健全各级党委集体领导和个人分工负责相结合的制 度，加快干部制度改革步伐。党的十六大首次提出党内民主是党的生命，要以 保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点， 建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度；完善党委内部的议事和 决策机制，改革和完善党内选举制度。党的十七大提出，要完善党的代表大会 制度，实行党的代表大会代表任期制；严格实行民主集中制，健全集体领导与 个人分工负责相结合的制度；推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部 票决制；推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推 荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内 基层民主多种实现形式。直到党的十八大，正式提出健全党内民主制度体系。 从党的十一届三中全会恢复党内民主制度，到十八大“制度体系”目标的确立， 可以清晰勾画出党内民主制度发展的运行轨迹。实践证明，党内民主制度体系 建设不可能一蹴而就，必须从发展战略高度，立足我国经济、政治、文化和社 会变革进程，既要有紧迫感，又要立足常态思维，在总结实践经验的基础上分 阶段、分步骤、有计划、有秩序地加以推进。 第二，从战略思维角度确立党内民主制度体系的重点方向。战略思维 所关注的既有全局性、长远性、根本性重大问题的谋划，也有战略重点的思考。 就构建党内民主制度体系而言，战略思维方式不仅要把握它的整体框架，保持 战略上的平常心态，而且还要从系统要素之间相互影响、相互作用的关系角度 抓住重点环节，在重点突破的基础上推动制度体系全局性发展。具体来说，从 战略思维高度考量党内民主制度体系，当前的战略重点应该是健全党的代表大 会制度、党务公开制度、党内选举制度和党内监督制度等。党的代表大会制度 是体现党员主体地位的最根本性制度，它的发展与完善，标志着党内民主制度 发展的方向，是党员在党内当家作主的制度保证；党的代表大会制度也是党内 权力运作的根本制度，党内一切权力的行使，都是依靠党的代表大会制度作为 保障。因此，健全党的代表大会制度是构建党内民主制度体系的核心和关键。 党务公开制度，是党内民主制度体系的基础。没有党务公开，其他的党内民主 制度都是空中楼阁，只有建立健全党务公开制度，才能为党内民主的发扬创造 条件，才能从制度上保障党员的知情权，才能使得民主制度落实到党内的各项 政治生活之中。党内选举制度与党内监督制度，是党内民主制度体系中最重要 的两项基础性制度，直接决定着党员的主体地位，关系到党内权力的赋予与剥 夺，是我们党永葆生机活力的根本制度保证。抓住这些党内民主制度体系建设 的重点环节，就是抓住了主要矛盾，就会起到牵一发而动全身的功效。 二、以辩证思维把握党内民主制度体系的内外部关系 要运用辩证思维方式来思考党内民主制度体系内外部关系的问题。 第一，正确认识党内民主制度体系与民主集中制的辩证关系。党内民 主是党员在党内当家作主的政治权利和政治制度，民主集中制是党的根本组织 原则和组织制度。由此可见，作为党内政治制度的“党内民主制度体系”，与作 为根本组织原则和制度的“民主集中制”，是两个不同的概念，不能混淆在一起。 为了真正搞清楚民主集中制对党内民主制度体系构建的关系，就要求我们要运 用辩证思维方式来分析民主与集中的关系。民主集中制是在民主基础上的集中 和集中指导下的民主相结合的制度，而在实践过程中，确实大量存在没有经过 民主环节便集中作出决策的现象。尤其是党内存在的“官本位”现象，正是集中 远远大于民主的“衍生品”。集中的权力往往掌握在少数领导干部的手中，不管 由民主而产生的任何结果，都得在少数领导干部手中“集中”，而这种“集中”又以 “组织意图”的口号强行推行，将原本就很少的民主消灭殆尽。产生这一后果的 原因并不是民主集中制不好，而是我们没有运用辩证思维的方法去对待民主集 中制，没有辩证地分析民主与集中的关系。作为政治制度，党内民主制度的核 心是党员主体地位，体现党员是党内权力主体。政党不能是一盘散沙，必须用 民主集中制，把党员组织起来；同时，民主集中制的有效执行，必须以党员主 体地位为基础，必须把组织集中真正建立在政治民主的基础之上。 第二，正确处理党内民主制度与发展人民民主的辩证关系。民主是人 类社会进步的必然趋势，无论政党建设还是国家政治生活，都必须发展民主。 党内民主与人民民主在构建民主制度上是一致的。党内民主是党的生命，人民 民主是社会主义生命。党内民主可以为人民民主提供借鉴、作出示范、奠定基 础。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，也是中国民主政治建设的领 导者，因此，党内民主是人民民主的基础和保障，对人民民主具有重大的示范 和带动作用。党内的民主状况、党员干部的民主素质，将直接影响民主的建设。 从这个意义讲，没有党内民主，也就没有人民民主。[1](P340)P340)与此同时，党内 民主制度体系建设是与中国特色社会主义民主政治建设紧密联系在一起的，人 民民主的发展是党内民主制度体系建设的外在动力，对党内民主有直接影响和 促进作用。特别是在党内民主的某些环节落后于人民民主的时候，人民民主会 对党内民主制度建设形成倒逼之势，形成互动共进的发展关系。