论甘肃民族地区非制度政治参与的发生动因

[中图分类号]C912.6[C912.6[文献标识码]C912.6[A 非制度政治参与是突破现存制度规范的行为，也是在社会正常参与渠 道之外发生的活动。勿庸置疑，公民在制度框架内有效的政治参与是中国特色 社会主义民主政治健康发展的本质要求，也是夯实社会主义社会和谐稳定基石 的内在需要。然而，值得警惕的是，当前甘肃民族地区突破制度框架的参与行 为诸如贿赂选举、拉拢党政官员、越级上访或违规上访、散播反动言论、非法 聚集，甚至直接暴力冲击政府机关等非制度性政治参与行为与日俱增。实践证 明，这些行为助长了基层干部腐败之风，扰乱了党政机关的正常办公秩序，阻 碍了民族地区安定团结的政治大局和社会主义民主政治的有序发展。 甘肃民族地区非制度化政治参与的诱发原因是多方面、深层次的。只 有对这一问题进行冷静、客观的分析并找出其产生的原因，才能有效引导非制 度化政治参与进入制度框架体系，进一步促进中国特色社会主义民主政治健康 发展。 1 非制度化政治参与的直接原因：利益表达不畅 利益是一个十分广泛的社会概念，一般来讲，凡是满足人的物质或精 神需要的都可称为利益。利益的实现也就是人的需要得到满足。中共十八大报 告中也再次强调要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，保障 人民知情权、参与权、表达权、监督权”，但是，利益表达不畅仍然是近年来民 族地区非制度化政治参与此起彼伏的直接原因，具体表现在以下两个方面。 首先，群体性利益先天性保障不足，利益诉求不能有效满足。甘肃民 族地区，如甘南州和临夏州境内地貌复杂多样，自然条件非常恶劣，人多地少、 土地贫瘠。受自然资源制约，加之生产条件不足，气候因素影响，农业生产呈 现风险大、收益不确定的弱质性；经济发展水平落后，产业结构单一，第三产 业不发达，农牧民收入普遍较低、增长缓慢；农牧民生活水平长期得不到提高， 与东中部发达地区存在着巨大的差距，形成了“经济断裂”局面。“如果一个社会 的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的， 而且是有风险的，因为它注定要威胁社会稳定。”甘肃民族地区经济發展水平由 于各方因素的掣肘不能得到有效提高，共同的经济利益不能实现，民众在社会 和政治事务中长期处于一种边缘状态，容易滋生强烈的相对剥夺感心理，就倾 向于制度之外的渠道表达利益。 其次，个体利益多元化，表达方式分散化。一方面，随着民族地区经 济社会发展步伐相对加快，少数民族公民的权利意识、个体意识和维护自身利 益意识逐渐增强。另一方面，民族地区以畜牧业为主要生产方式，生产活动相 对分散独立。“每个人都以原子化的身份经营自己的家庭经济，经济理性主宰着 他们行为的选择。这种原子化的生存方式反映到政治上，就是每个村民都以个 体的方式直面国家权力体系”这就使得公民以个人和小团体形式自发进行利益表 达，呈现出高度的分散化、个性化、独立性的特点。同时，民族地区青年一代 为了寻求发展选择外出打工，其人口流动性日益增强。因而，传统生产活动的 分散性、职业选择的分化以及人口的流动性导致民族地区利益要求的差异性和 利益表达的分散性。单个的利益表达和维护行为既会遭受忽视而不断受阻，也 增大了公民参政的成本，更不利于全面真实地反映公民的整体性利益。 当民众的整体利益或个人利益受到伤害时，他们不能寻求到有效的维 护自身利益的方式，便被迫选择上访、申诉、抗议等非理性甚至是暴力的行为 来表达自己的利益诉求，引起上层或媒体关注，这也是近年来民族地区非制度 政治参与频发的直接原因之一。 2 非制度化政治参与的根本原因：基本制度与具体操作的矛盾冲突 “如果政治制度化无法适应民主政治的发展和政治参与的扩大，将导致 政治参与的无序，会危及社会政治稳定。”从宏观层面来看，中国共产党领导下 的中国特色社会主义制度，具有广泛的优越性，能够最大限度地满足社会各阶 层日益高涨的政治参与愿望。我们建立了全国人民代表大会制度、中国共产党 领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自制制度以及基层群众自治制度。 这是我们党科学把握社会主义民主政治的本质特征和我国基本国情探索出来的 行之有效的民主制度，可以使公民有效遵循现存结构所代表的政治行为轨道参 与政治。 但是，从微观层面来看，民主政治参与在落实过程中往往会出现缺乏 切实有效的保障而导致制度异化、缺位、冲突的局面。现阶段甘肃民族地区基 层民众在政治参与具体制度与操作环节中的问题表现在以下几个方面。 首先，选举制度被旁置。虽然村民自治制度运行已久，但对民众政治 参与的作用十分有限，其首要原因就是与村民民主选举相配套的保障和规制机 制被旁置，导致村民选举权难以真正实现。选举是公民基本的政治权利，是进 行政治参与的前提和基础。但在甘肃民族地区基层民主选举违法和侵权案件时 有发生，主要表现在两个方面：一是自治体外部力量不当干预。甘肃民族地区 原有全能型行政管理体制并未完全褪化，乡镇政府仍然直接影响或控制着村民 自治委员会，行政化的村委会实际上扮演乡镇政府下属机构的角色，尚未真正 发挥“自我管理、自我教育、自我服务”的作用。如：在村民选举过程中，乡镇 干部片面强调政令的畅通，不是引导村民按法定程序预选产生候选人，而是给 有关人员“做工作”，或者千方百计帮助暗中行贿人，釆取行政手段操纵或干预 选举工作，搞指选、派选、暗箱操作，借民主选举之名，行上级任命之实。民 主选举制度不仅不能保障民众政治参与的渠道畅通，而且常常会被忽视，对民 众政治参与活动造成不良影响。二是行政村自治体内部存在破坏民主选举行为， 较为常见如村委会选举中存在拉帮结派、暗中贿赂、拉票等破坏和干扰民主选 举的情况。这几种情况无视村民委员会民主选举制度，践踏《村民委员会组织 法》等相关法律法规，破坏基层民主，也为部分村务矛盾留下祸患，成为干群 矛盾、村集体矛盾冲突的催化剂。 其次，决策制度缺保障。决策科学化、民主化是政治发展的要求，实 现决策科学化、民主化就需要制度的保障。然而，在甘肃民族地区，一方面， 行政村民居分布偏僻、分散，一些村委会干部嫌开会麻烦，对一些与群众生产 生活息息相关的重要决策，不跟群众商量就擅自拍板，公务活动喜欢搞暗箱操 作。按照佩特曼的观点，“社区或工作场所等与人们生活息息相关的领域也是人 们最熟悉且感兴趣的领域，才是公民参与政治最恰当的领域。也唯有个人有机 会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程。” 另一方面，基层人大代表与村民之间处于脱离状态，村民的意见和要求很难通 过基层人大有效转化为政治决策，对政治决策系统缺少影响力。在参与实践中 不能建立和完善各项决策制度，不能规范公共事务决策与执行秩序，容易致使 公共权力谋取私利。滥用权力，腐化堕落，官僚主义等现象不仅侵蚀了政治体 系的机体，也引起了广大群众的强烈不满，导致甘肃民族地区一些社会矛盾激 增。 最后，信访制度不合理。少数民族公民合法的利益诉求之所以得不到 应有的表达，其重要原因之一就是制度设计本身存有问题。比如信访，在现有 制度渠道无法正常上传下达的情况下，信访无疑成为少数民族公民向上级反映 自身利益诉求的救命稻草。按照国务院《信访条例》的规定，“信访人采用走访 形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”“信访 人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起 30 日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”“信访人对复查意见不服的， 可以自收到书面答复之日起 30 日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。” 在大多数时候，信访部门的处理原则是“分级负责、归口管理”，做到“小事不出 村，大事不出县”，只是将意见转交给有关部门，而没有进行及时的督办和检查， 民众利益表达往往石沉大海。并且，有些乡镇政府和村委会不恰当地控制农民 信访活动，一定程度上不能有效实现信访条例中的利益表达功能，信访制度的 功能出现了变形，堵塞了农民政治参与的制度化渠道，所以越级上访或者暴力 冲击政府机关便成为必然。 3 非制度化政治参与的重要原因：地方政府行为失范 如果经济发展是民族地区和谐繁荣的翅膀，那么地方服务型政府就是 腾飞的主题，是一体与两翼的关系，从而保障民族自治地方经济发展关键是加 快构建民族地区服务型政府，并以此为契机提升民族地区地方政府自身的素质 和能力。当前民族地区地方政府处在经济社会转型的最激烈、最复杂的时期， 面对全新的行政生态环境，“有效政府的政治—行政行为必须是规范、制度化的 行为，政府行为的规范化、制度化是有效政府的本质表现与应有内涵，在某种 程度上，制度化就是有效性的担保和承载。”因而，政府行为的规范性也是导致 民族地区非制度性政治参与的重要变量，具体可以概括为以下几个方面。 一是村干部将权力异化为谋利工具，对村庄公共利益和村民个人利益 具有危害性。民族地区村民自治施行以后，村级组织一方面受村民委托行使自 主管理公共村务的权力，另一方面却负责在基层贯彻实施国家方针政策的任务。 这两种权力本质上属于公共权力，容易异化为少数人谋利的工具。如个别村干 部利用公共村务权力大肆受贿钱财，通过公共权力拉拢自己的势力，对支持自 己的群众优先享受国家的优惠政策等。更为重要的是，民族地区行政村组织中， “管理”、“经营”、“党务”甚至宗教活动都会交织在一起，村民自治权力过于集中， 有可能异化为少数村干部甚至某个村霸自治，对村庄公共利益和村民個人利益 具有更大的侵蚀性。 二是甘肃民族自治地方政府行政作风不良，不能真正为民用权，为民 谋利，为民服务。一方面，民族自治地方政府中的部门利益个人化现象非常严 重。地方政府部门，凭借其手中的特权如劳动用工人事权、项目资金审批权、 产品价格定价权，为本部门、本单位的人员消费而谋取经济收入。地方政府不 仅背弃了为人民服务的宗旨，而且以群众要挟上级政府加大财政拨款的筹码。 另一方面，在面对“财权上收、事权下放”的情况下，民族自治地方政府不是在 想着实实在在的做些群众满意的事，而是常常提供可以彰显其政绩而农民不需 要的公共产品。如甘肃民族地区个别政府为虚夸地区经济发展水平，不切实际 的扩大城市规模，或者打着“为民整村推进搬迁”的旗号，申请国家财政拨款， 但实际却以大量的豆腐渣工程掩人耳目，造成无用的公共产品相对过剩而农民 急需的公共产品和服务缺乏。 三是民族自治地方政府工作人员整体素质较低，应对群体性突发事件 尚缺经验。民族自治地方政府工作人员从观念到技能、从思想到作风、从学历 层次到管理经验都非常欠缺，民主与法治素养、政策执行能力亟需提升。地方 政府作为构建民族地区和谐社会的主体之一，作为国家政策的具体执行者，代 表的是党和政府的形象，面对突发情况或者群体性事件，化解方式简单粗暴， 不能和民众进行沟通协商，有效处理问题，化解民怨，而仍然存有形式主义、 官僚主义的现象。这就对有效化解、防范群体性事件，对自治地方社会和谐发 展的制约都是非常严重的。 4 非制度性政治参与的现实原因：民族地区多种政治文化并存 政治文化是指“社会成员在长期的政治社会化和政治实践的过程中所形 成的、直接影响人民政治行为的、相对稳定的心理过程和心理特征”。“第三世 界国家在向现代民主国家转型的过程中，最大的障碍也许不是某些正式的民主 制度的选择问题，而是影响其社会成员政治行为方式的落后的政治文化”。甘肃 民族地区的宗教文化渗透于传统政治文化，表现得错综复杂，深刻影响公民的 政治心理和参与行为。 首先，异质性较强的宗教文化不利于形成和谐稳定的积极心理。甘肃 民族地区都有自己的宗教信仰，佛教、伊斯兰教、基督教、道教以及存在于某 些民族中的原始宗教为其信徒提供了最基本的价值观念，这些价值观念往往成 为信教的民族成员进行政治认知、产生政治情感、进行政治评价和选择政治行 为的重要心理基础。一方面，这种宗教性政治文化影响少数民族成员的政治人 格，从而淡化法律制度的存在，人们习惯借助传统的习俗和手段来解决发生在 身边的各种问题，而不是通过现代的民主法律方式解决这些问题。“由于少数民 族的民族意识和宗教信仰的凝聚力和感召力，往往会迅速扩张和蔓延开来，形 成一种盲目的狂热，引发社会与政治的不稳定。”另一方面，各宗教的风俗、习 惯、禁忌更是千差万别。多元的异质宗教文化作为一种精神力量产生了影响社 会稳定的单一民族认同心理、强烈的宗教皈依心理、民族偏见心理、民族歧视 心理等消极政治心理。这些消极政治心理不利于民众团结统一价值观的形成， 更不利于民族地区社会的和谐发展。 其次，受传统政治文化影响，西部民族地区的“邻里集会”意识也极其深 远。农村社会形成了明显的差序格局，家族势力在事实上具有重要影响力，家 族压力以及依附心理，加之个体的有限能力，使他们不敢与家族势力相脱离， 总是努力保持和家族领袖及成员意见的一致。某些落后的家族势力一定范围内 影响着民众心理，导致攀上心理、人治心理、依附心理、政治疏离心理等消极 社会政治心理广泛存在，这既是影响甘肃地区社会稳定的重要因素，也是甘肃 地区非制度政治参与的心理基础。 政治文化作为重要的心理基础以无形的力量深刻影响着人们的政治行 为。这种多元政治文化交错致使甘肃民族地区公民不能进行理性的价值判断和 行为选择，从而越出政治制度的框架，发展成为非制度化政治参与。 作者；于丽霞