台湾在对待钓鱼岛问题上的立场与政策探讨

一、台湾当局在钓鱼岛问题上的立场与政策演变 (一) 20 世纪 70—80 年代台湾当局在钓鱼岛问题上的立场 钓鱼岛及其附属岛屿位于中国台湾省基隆市东北约 92 海里处, 是台湾岛 的附属岛屿。20 世纪 60 年代, 美国人埃默里发表研究报告, 称在台湾与日本 间的东海大陆架上可能蕴藏着丰富的石油资源, 激起了日本抢占钓鱼岛及其 附属岛屿的野心。1969 年 5 月, 日本政府派遣工程队及警察前往钓鱼岛树立 水泥标柱作为“行政管辖标志”, 制造所谓的“先占”依据。日本外相爱知睽一在 国会甚至公开声称:“本政府已正式通知‘中华民国’政府, 任何片面主张对钓鱼 台列屿及其沿岸浅海区域的权利, 在国际法上是认为无效的。”① 日本在钓鱼岛的活动引起了台湾各界的关注。1970 年 9 月, 台湾地区当 局有关部门负责人魏道明表示, 台湾方面已明告日本政府, 日本关于钓鱼岛主 权的主张, 台湾当局不能接受。同时台湾当局另一部门负责人严家淦也指出: “我政府对钓鱼岛及其附属岛屿之正当权益立场坚定, 并决心全力维护。”① 与此同时, 台湾当局也采取了多种形式的努力维护钓鱼岛及其附属岛屿 的主权: (1) 成立专案小组。台湾当局专门成立了“钓鱼台列屿专案小组”, 由相 关部门官员参加, 以应对钓鱼岛问题。 (2) 划定石油矿区范围。为进一步彰显 主权, 1970 年 10 月, 台湾当局新闻媒体正式对外宣布五个海域石油矿区范围。 一、二、三、四矿区西界以台湾海峡两岸中线为界, 东界以冲绳海槽为界, 第 五矿区东界以东海大陆架为界限。 (3) 审议法案。在相关部门的推动下, 台湾 当局还迅速审议批准了《大陆礁层公约》②, 该公约第二条规定:“沿海国为 探测大陆礁层及开发其天然资源之目的, 对大陆礁层行使主权上权利。”③钓 鱼岛列屿位于中国海大陆架上, 理应享有钓鱼岛列屿天然资源的主权权利。 台湾当局希望通过该公约来维护钓鱼岛的领土及主权。1971 年 12 月 2 日, 台湾地区“行政院”下令将钓鱼岛及其附属岛屿划归台湾省宜兰县头城镇大溪 里管辖。 然而, 随着美国总统尼克松访华和中华人民共和国在联合国恢复合法席 位, 中美关系出现缓和, 台湾当局与美、日两国之间关系陷入微妙状态。为了 继续寻求美日支持, 台湾当局在钓鱼岛问题上的态度立场出现松动。1973 年 后, 台湾当局对台湾岛内保钓运动也多有限制, 除发表主权声明外, 再未采取 实质性措施维护钓鱼岛主权。 (二) 李登辉、陈水扁时期台湾在钓鱼岛问题上态度立场的转变 李登辉上台后, 推行“台独”、“亲日”政策, 在钓鱼岛问题上显得立场软弱。 1996 年 7 月 15 日, 日本青年社在钓鱼岛北小岛建造灯塔;8 月, 日本外相池田 行彦在访港期间, 公然宣称钓鱼岛及其附属岛屿是日本领土;同月, 日本海上保 安厅也在钓鱼岛附近海域拦截及炮击一艘台湾的海钓船, 引发岛内民众保钓 热潮。 面对岛内民众捍卫主权的呼声, 台湾当局相关部门一方面要求民众冷静 对待, 理性处理钓鱼岛问题, 声称将与日本就协商解决钓鱼岛渔业权争议展开 谈判;另一方面, 鼓吹要谨防中共利用钓鱼岛问题“设置圈套”, 利用民族主义“蒙 蔽”台湾民众对抗日本, 并提出台湾在钓鱼岛优先争取的是渔权, 强调以渔民的 利益为优先考量, 意在将“主权之争”弱化为“渔权之争”。 作为应对, 台湾当局于 1996 年 7 月 24 日发表《关于日本人在钓鱼台上 修建灯塔事件的声明》, 向日方提出抗议, 并提出《中、日双方同时避免进入 钓鱼岛十二海里海域, 搁置主权, 共同开发海洋资源》的方案。时任台湾地区 领导人李登辉两度呼吁民众冷静、谨慎和理性地处理钓鱼岛问题, 声称要与 日本就渔业权争议进行协商, 却闭口不谈主权问题。对此, 香港《明报》刊文 指出:“如果与日本只谈渔业合作而避谈主权, 那会否被误会为默认了日本在 钓鱼台的地位?……眼下李登辉在钓鱼台问题上讨好日本人, 不完全是出于与 日本的情感联系, 而是希望在台海两岸的对立中取得日本的支持。……李登 辉想依靠日本来遏止北京的意图呼之欲出。”① 2000 年, 陈水扁上台后, 其“台独”倾向更加明显。在钓鱼岛问题上, 陈水 扁一方面延续了李登辉时期弱化主权、强调渔权、拒与大陆合作的政策;另一 方面, 着力营造“钓鱼岛属于台湾, 不属于中国”的氛围。2002 年, 台湾地区有 关部门负责人简又新在做报告时, 公开阐明台当局处理钓鱼岛问题将会遵循 李登辉时期确立的四项原则, 即: (1) 坚持主张台湾拥有钓鱼台列屿主权; (2) 以和平理性方式处理; (3) 不与中共合作解决; (4) 优先考量渔民权益。2006 年, 台湾当局有关部门发布的新闻稿中在声明钓鱼岛主权归属台湾的同时, 还特 别强调钓鱼岛主权争端与香港“无关”。②对于保钓运动, 陈水扁当局采取不支 持、不配合、不鼓励的政策, 比如不向保钓船只提供燃料、拖延船只执照申 请时间, 从而在一定程度上给保钓人士设置了障碍。 (三) 马英九执政时期的钓鱼岛政策 2008 年马英九执政后, 台湾当局在钓鱼岛问题上的立场较李登辉、陈水 扁时期发生了一定程度的转变, 在维护钓鱼岛主权方面的意愿更强, 在维护台 湾渔民利益方面也显得更加积极主动。总体而言, 马英九时期的钓鱼岛政策 呈现出以下特征: 第一, 明确钓鱼岛及其附属岛屿主权归属台湾。马英九执政后, 台湾当局 多次声明“领土不可分割”。例如 2008 年“联合”号事件发生后, 台湾地区当局 有关部门立即发表声明称:“我政府一贯坚持钓鱼台是我国领土, 政府宣示及 维护主权的决心不容置疑。”③台当局向日方积极展开“严正交涉” , 最终迫使 日方做出让步, 不仅释放“联合”号船长何鸿义, 还向船长本人及其家属公开道 歉。2012 年, 针对日本单方面对钓鱼岛及其附属岛屿命名的情况, 台湾当局 再次“严正重申”台湾拥有钓鱼台列屿主权之一贯立场, 并呼吁相关各方以理性 方式促进区域和平与稳定。④ 第二, 优先维护渔权, 提倡共同开发。马英九上台后, 多次表示钓鱼岛及 其附属岛屿“主权无法分割, 但资源可以共享”。2010 年, 马英九推出“东海和 平倡议”, 其中第五点提出:“相关各方应建立机制, 合作开发东海资源。”①在 马英九的推动下, 2013 年 4 月 10 日台湾当局与日本签署“渔业协议”, 划设了 所谓“协议适用海域”。马英九将该“协议”的签署视为重大成果, 称其“主权没让 步, 渔权进一大步”。② 事实上, 该“协议”的签署不仅未能有助于钓鱼岛争端的根本解决, 反而间 接承认了日本在钓鱼岛海域活动存在的事实, 为日本在钓鱼岛及其附属岛屿 相关海域从事非法捕捞作业提供了便利条件, 从而使钓鱼岛争端变得更加复 杂。针对马英九“东海和平倡议”, 日方也未予以积极回应。时任日本外相的玄 叶光一郎在记者会上称:“钓鱼岛是日本固有领土, 不存在主权问题, 因此无法 接受台湾方面提出的想法。”③ 第三, 拒绝两岸联合维护钓鱼岛主权。马英九在执政期间多次表示不与 大陆联手保钓。2008 年“联合”号事件后, 马英九公开表示:“此次联合号渔船 事件, 从头到尾都未与北京政府接触。”④ 2013 年, 马英九当局又发表了关于 不与大陆合作处理钓鱼岛争端的声明, 提出台湾不与大陆合作的理由: (1) 双 方主张之法律论述依据不同。马英九认为, 台方主张《开罗宣言》系恢复台 湾及其附属岛屿 (包括钓鱼台列屿) 为“中华民国”领土地位之基础法律文件, “而中国大陆立场系淡化《开罗宣言》, 避免提及中华民国一词, 且否定 1951 年‘旧金山和约’与 1952 年‘台日和约’”⑤。 (2) 双方解决争议之构想不同, 难以进行合作。马英九于 2012 年 8 月发表“东海和平倡议”, 主张采取谈判 (协 商) 、调解 (斡旋) 、仲裁或诉讼等和平方式解决钓鱼岛争端。大陆方面反对 交付国际法院解决。 (3) 台湾当局认为钓鱼台列屿是台湾附属岛屿, 是“中华 民国”固有领土, 而大陆方面不可能承认台湾当局的“统治权”, 不可能给予其“平 等地位”。 (4) 马英九提出“东海和平倡议”, 愿意“以对话取代对抗”、“以协商搁 置争议”的方式, 与日本先通过“渔业会谈”, 解决渔业争议。大陆方面则明确反 对台湾当局与日本的“渔业会谈”。 马英九当局还以“两岸合作须顾及东亚区域平衡及国际关切”为由, 拒绝两 岸联合维护钓鱼岛主权, 认为台湾处于东亚第一岛链中的重要位置, “长期以 来, 与美、日在政治、经济及国防方面均具高度共同利益, 倘两岸间就本案贸 然合作, 美、日及其他邻邦均将严重关切, 并影响我与美、日之双边合作关系 及东亚区域之政治与军事平衡, 尤宜审慎”。① 实际上, 马英九当局的这一声明在很多方面与事实不符, 难以自圆其说。 首先, 两岸维护钓鱼岛权益的法律基础并无实质不同。2012 年外交部发表的 《钓鱼岛白皮书》明确提出:“依据《开罗宣言》《波茨坦公告》和《日本投 降书》, 钓鱼岛作为台湾的附属岛屿应与台湾一并归还中国。”中华人民共和 国政府与台湾当局均未出席“旧金山和会”, 台湾当局亦对“旧金山和约”签署不 满, 从未发表过声明承认其合法, 因此, 马英九当局声称“双方主张之法律论述 依据不同”并不成立。 其次, 两岸在解决争议的方式上没有本质差异, 都主张争取以和平方式解 决争端。1972 年, 田中角荣访华时, 中日就达成了搁置钓鱼岛争议的共识。 1974 年 10 月 3 日, 时任国务院副总理的邓小平在会见以黑田寿男和中岛健 藏为首的日中友好代表团时, 明确提出将钓鱼岛的主权问题暂时搁置起来为 好。2013 年, 中国国家主席习近平访美期间, 向时任美国总统奥巴马阐明了 中方在钓鱼岛、南海问题上的原则立场, 强调中方始终主张通过对话处理和 解决有关问题。2014 年, 中日双方就处理和改善中日关系达成四点原则共识, 其中包括:双方认识到围绕钓鱼岛等东海海域近年来出现的紧张局势存在不同 主张, 同意通过对话磋商防止局势恶化, 建立危机管控机制, 避免发生不测事 态。由此可见, 以和平方式解决争端是中国政府的一贯主张, 台湾当局所说中 国政府“未提出和平解决之具体构想”②与事实不符。 再次, 中国政府对于台湾方面维护钓鱼岛主权的活动给予高度评价, 不存 在排斥台湾当局参与维护钓鱼岛主权的情况。国务院新闻办公室 2012 年 9 月 25 日发表的《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书明确提出:“一直以来, 钓 鱼岛问题受到港澳同胞、台湾同胞和海外侨胞的共同关注。钓鱼岛自古以来 就是中国的固有领土, 这是全体中华儿女的共同立场。中华民族在维护国家 主权和领土完整问题上有着坚定的决心。两岸同胞在民族大义面前, 在共同 维护民族利益和尊严方面是一致的。港澳台同胞和海内外广大华侨华人纷纷 开展各种形式的活动, 维护钓鱼岛领土主权, 强烈表达了中华儿女的正义立场, 向世界展示了中华民族爱好和平、维护国家主权、捍卫领土完整的决心和意 志。”台湾当局要求“两岸以平等地位参与涉及钓鱼台列屿争端之解决方法” , ① 其实质是要提升台湾在钓鱼岛问题上的“国际能见度”, 实现其政治目的。 马英九当局在钓鱼岛问题上排斥两岸合作固然与岛内政治环境和美、日 干预等因素有关, 但其根本原因是依然视台湾与大陆为对等独立的政治实体, 两岸关系是“一国两区”的关系, ② 宣称只有当中国大陆在“政治民主、经济繁 荣和社会福祉方面的发展可以与台湾相互调和的时候”, 两岸“才能实现统一作 为选项”。③ 二、蔡英文执政后台湾当局钓鱼岛政策的走向 钓鱼岛问题事关重大, 国民党和民进党出于争取选票的需要, 对钓鱼岛主 权争端的处理都十分谨慎。近年来, 民进党和国民党在钓鱼岛问题上的基本 立场已无明显差异, 马英九提出“东海和平倡议”后, 民进党方面明确表示“该倡 议基本上是跟随民进党长期的立场”。④“台日渔业协议”签署后 , 在野的民进 党没有提出任何异议, 这在交锋激烈的台湾政坛是极为罕见的。 2016 年 1 月 16 日蔡英文在台湾地区领导人选举获胜当天, 即明确表示 台湾对钓鱼岛“拥有主权”。此后, 她多次公开表示“钓鱼岛是属于台湾的, 任何 否认钓鱼岛主权的做法皆不能接受”。⑤ 2017 年 2 月 3 日, 美国国防部长马蒂 斯访问日本期间表示, 钓鱼岛适用于美日安保条约。2 月 5 日, 台湾当局发布 声明, 表示“钓鱼岛列屿不论从历史、地理、地质、使用与国际法而言, 都是中 华民国的固有领土, 无可置疑;台湾将向美方持续沟通说明其对钓鱼岛列屿的 主权立场, 并重申愿与各方持续对话、维护区域和平稳定的承诺”。⑥ 2 月 6 日, 蔡英文办公室公共关系室主任张文兰发表声明称:“钓鱼台列屿是我国领 土, 这是政府一贯主张, 我们的立场从未改变。”⑦ 由此可见, 蔡英文上台后, 其维护“钓鱼岛及其附属岛屿主权”的立场未发 生转变。可以推断, 蔡英文在其任期内, 将会继续坚持“钓鱼岛主权归属台湾” 的基本政策。台湾当局的钓鱼岛政策不会发生根本性、颠覆性变化。但受到 “台独”思想的影响, 与马英九执政时期相比, 蔡英文当局在东、南海维权的意 愿和力度会出现变化。 首先, 日本是蔡英文当局推行“渐进式台独”依托的重要外部力量, 基于对 日关系的整体战略考虑, 蔡英文当局必然希望弱化钓鱼岛问题。日本右翼势 力是“台独”势力活动的重要支持者, 日本政府多次不顾中国政府的反对, 邀请 李登辉访日, 四处宣讲其“台独”思想。蔡英文执政后, 高度重视对日关系, 不断 强调台湾地区与日本是“利益共同体”, 应建立“战略伙伴关系”。2016 年 1 月 16 日蔡英文在胜选演讲时宣称“期待与日本在经济、安全保障、文化领域的 合作”。①她公开表示, “民进党不论在感情上或在经济、安保、社会等各方 面的价值都与日本共有, 台湾与日本是实质的利益共同体”。蔡英文当局的对 日立场获得了日本方面的积极回应。2017 年 1 月 1 日, 日本将具有官方性质 的对台交流机构“财团法人交流协会”更名为“公益财团法人日本台湾交流协会”; 2017 年 5 月 17 日, 台湾将与日本“公益财团法人日本台湾交流协会”具有对等 地位与性质的机构“亚东关系协会”更名为“台湾日本关系协会”, 凸显出双方加 强交流互动的意愿。 其次, 美国在钓鱼岛问题上的立场态度是蔡当局在钓鱼岛问题上难有作 为的重要外在因素。近年来, 美国高调介入钓鱼岛问题, 美国政要多次公开宣 称《美日安保条约》适用于钓鱼岛, 其核心意图就是通过钓鱼岛问题牵制中 国、操控日本, 维护其在东亚地区的主导权。蔡英文当局拒不承认“九二共识”, 对外寻求美国支持, 采取了迎合美国的政策立场, 企图以此抗衡中国大陆。因 此, 在东海和南海政策上, 蔡英文当局无论是在言论上、政策上还是行动上, 必然要更多地考虑美国因素, 态度立场也必然会弱化。正如台湾学者所说, “民进党明了是在美国的怂恿与纵容下, 日本政府及右翼势力在不断挑战与 升级钓鱼岛的主权争议, 明了即使是‘打狗也要看主人’, 所以, 举凡与日本有关 者, 民进党就难以说‘不’, 不敢说‘不’, 不能说‘不’。”② 再者, 弱化钓鱼岛问题是民进党一贯立场。自陈水扁执政时期起, 民进党 即在钓鱼岛问题上妥协避让;马英九时期, 钓鱼岛问题成为民进党攻击国民党、 捞取政治资本的手段。2012 年, 香港“启丰二号”渔船登岛, 民进党公开反对马 当局对香港保钓船的人道主义补给, 指责该举动是“挑衅行为”。蔡英文上台以 来, 两岸不仅没有在海洋合作开发问题上开展正式的官方接触, 也没有显示出 两岸有海洋开发合作的任何政策趋向, 这是蔡英文当局坚持“台独”路线和分裂 立场所导致的必然结果。 基于上述, 可以预见的是, 蔡英文当局钓鱼岛政策走向会呈现出以下一些 特征: 第一, 抵制两岸联合保钓。蔡英文一贯主张“台独”, 是李登辉“两国论”的主 要炮制者之一。蔡英文上台后, 拒不承认“九二共识”, 多次声称要“力抗中国压 力”。为“减低对大陆经贸依赖”, 蔡英文当局正式启动“新南向政策”, 试图通过 强化与东盟和印度的整体关系, 为台“经济独立”开辟道路。蔡英文推行“和平 台独”、“柔性台独”政策使两岸关系跌入低谷。因此, 在“台独”思想的影响下, 蔡英文当局无论是在东海还是在南海, 必然不会与大陆进行合作, 更不会支持 任何形式的两岸联手保钓行动。 第二, 避免与日本、美国在钓鱼岛问题上发生直接对抗。美日的支持是 “台独”势力依靠的外在因素。蔡英文当局寄希望于美日支持其“台独”主张。蔡 英文上台后, 出台各项措施, 积极强化台湾地区与美国、台湾地区与日本在经 济及安全领域的关系和合作, 借此对抗大陆。2017 年 3 月, 蔡英文在出席台 北市美国商会晚宴致辞时, 提出“美国一直是台湾最大的支持力量, 也是台海稳 定的重要支持力量”, “长期以来, 美国对台湾安全的承诺及持续对台军售, 是 台海两岸能够维持现状的关键因素之一”。①蔡英文公然声称, 要和美国建立 “升级版策略伙伴关系”。②由于美国公开声称《美日安保条约》适用于钓鱼 岛, 实际上是在支持日本, 因此, 在钓鱼岛问题上, 蔡英文当局必然会避免与美 国发生正面冲突。 第三, 以渔权淡化主权。以渔权淡化主权争议是民进党当局为降低与日 在钓鱼岛问题上对抗强度采取的手段。2011 年, 蔡英文在接受日媒采访时, 批评马英九在钓鱼岛问题上“对日本过于强硬”, 并称“可以先从渔权、领海等 经济性共同利益开始谈起, 降低领土争议的对立性和急迫性”。③蔡英文上台 后, 数次提到要维护台湾渔民的捕鱼权。由此可以推断, 蔡英文将会继续执行 台湾以往“以渔权淡化主权”的政策。由于该项政策迎合了美、日防止两岸联 手对抗日本的意图, 获得了美、日认可, 也在一定程度上为台渔民在钓鱼岛海 域捕鱼提供了便利, 因此, 蔡英文当局必然会继续坚持。 三、台湾在维护钓鱼岛权益中的地位与作用及中国政府的应对措施 近年来, 中日在钓鱼岛问题上陷入僵局, 发展前景并不令人乐观, 中日钓 鱼岛争端呈现出长期化、复杂化趋势。蔡英文上台后, 两岸关系发生严重倒 退, 台湾当局在钓鱼岛问题上不仅不与大陆进行合作, 共同维护主权权益, 相