解放军文职招聘考试第二十五章 公共管理

 第二十五章  公共管理
教学目的
1.掌握公共管理的基本概念、内容、公共管理与行政管理的区别，公共政策的概念；
2.熟悉公共管理发展的历史、学科背景；
3.了解我国公共管理的现状与问题，公共政策的本质、类型与功能。
第一节  公共管理概述
一、公共管理的概念
公共管理（public management）是管理学中的一个重要分支，是当代管理科学研究和教学中的一个重要领域。由于政府卫生部门的管理实践大多属于公共管理的领域或范畴，因此，学习和掌握公共管理的有关理论与方法对政府卫生部门的管理实践者来说尤为重要。
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治学、经济学、管理学、法律学、社会学、系统学等多学科理论与方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质的管理活动。
可以从以下几方面理解公共管理：
1.承认以政府为核心的公共部门治理的正当性。
2.强调以政府为核心的公共部门对社会治理的主要责任，强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负。
3.强调多元价值。
4.强调以政府为核心的公共部门绩效的重要性。
5.既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法。
6.以公共利益为目标。
7.将公共行政视为一种职业，公共管理者视为职业的实践者。
二、公共管理的对象
公共管理的对象为公共事务（public affairs）。公共事务是指那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求，关系其整体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。
按照西方学者的观点，公共事务是相对于私人事务而言的，但更准确地说，大多数国家普遍用公共物品（public goods）的提供，来作为界定公共事务的主要依据。公共物品是公共经济学的一个重要概念。所谓公共物品，就是可以扩散给社会全体成员、利益不可分割的物品，而无论个人是否想要购买这种物品。这就是说，公共物品是指物品和劳动的利益由社会成员共同享有，它与私人物品能够加以分割、并分别提供给不同的个人是根本不同的。正是由于公共物品的这种利益不可分割性，以及社会全体成员的利益共享性，决定了公共物品同时具有非排它性和非竞争性两个基本特征。
公共物品的非排它性是指绝大多数公共物品在技术上都不易排斥众多受益者，亦即大多数公共物品的受益对象具有公众性，即使某些公共物品在技术上可以做到排它，但排它的成本十分昂贵，在经济上难以行得通。例如国防就是一种较为典型的非排它性公共物品。政府负有维护国家主权、尊严和保障国家安全的职责，政府提供的国防服务，其受益对象是整个国家内的所有公民，而决不是某一特定的群体。
公共物品的非竞争性是指由于公共物品所具有的不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共物品常常处于非竞争状态。参与公共物品消费的社会成员的消费活动，只要保持在公共物品所提供的最大消费容量的限度之内，都不会增加公共物品生产的可变成本。例如政府在市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地、路灯等，以及政府卫生部门在疾病预防控制方面采取的各种措施与健康教育方面的宣传等，就属于非竞争性的公共物品，社会成员都可以在广场、绿地休息、娱乐、享受照明，都可以在疾病预防控制措施与健康教育宣传中受益，而并不需要交纳任何费用。
但是，当某种公共物品产生消费竞争时，政府就可能采取某些限制消费人数的措施如收取一定费用等，例如乘坐公共汽车、享受基本医疗等，这时这种物品就不再是纯粹的公共物品而成为了一种需要限制使用的公共资源了。
综上所述，可知公共事务最主要的特征是社会性、公益性、非盈利性以及规模性。
三、公共管理的内容
公共管理是一类重要的人类管理活动，其目的是在明确的权威和分工基础上，协调公共部门中人与人、人与资源之间关系，最终实现特定组织的目标和组织有效性。公共管理的内容主要包括公共政策（public policy）的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种公共服务等。
（一）公共政策的制定
公共政策是指政府为实现一定时期的战略目标而制定的行动准则和措施，包括法规、条例、决定、命令、规则等。公共政策是公共管理过程中最为基础和重要的部分。制定公共政策是政府最基本的职责之一，也是公共管理机构实施公共管理的依据和主要手段。
公共政策的制定与实施之所以成为公共管理最为基础和重要的部分，是因为任何一项公共政策的制定与实施，总是与政府要解决的社会问题紧密地联系在一起的。任何时代的政府都会面临一系列需要解决的社会问题，例如公共交通、公共安全、公共设施等。例如目前世界各国几乎都面临着环境恶化、人口膨胀、资源短缺等方面的社会问题。但并非社会面临的所有问题都可以成为公共管理的内容，只有当某一社会问题的解决属于政府职责范围之内，并关系到众多社会成员的利益、社会成员共同的生活质量时，才属于公共管理的内容，亦即公共管理中社会问题的确认是有条件的。这些条件主要包括：问题是客观存在的，是绝大多数人普遍关注的，是在一定时期或一定范围之内必须解决的，它的解决又是与人们生活质量的提高或一定社区的整体进步息息相关的。因而公共性是公共管理中所确认的社会问题的最基本的特征。在日常生活中，除了前面所提到的一些社会问题外，诸如教育、文化、社会福利、医疗、公共卫生、住宅、市政、能源、交通，直至人们的生活方式等，都属于公共管理的范畴。政府的重要职责之一，就是要针对公共管理中的问题，按照一定的程序和方法，制定出解决这些社会问题的公共政策，从而促使社会的协调与发展，推动社会的进步。
（二）公共项目的选择
公共管理中的项目是指公共管理机构依据一定的公共政策而采取的具体行动，是把公共政策具体化的过程。在公共管理中，制定政策是至关重要的，但制定政策的机构不仅仅限于公共管理机构，还包括立法部门，后者在公共政策的制定方面发挥着更重要的作用，因为原政策几乎都是由立法部门制定的。公共管理的一项重要任务就是要贯彻落实有关的公共政策，使其不仅仅停留在行为指导的层面。而公共项目正是把公共政策具体化，从这个意义上说，公共项目的选择非常重要。其选择的原则是：选择的依据是公共政策；项目均属于公共领域，其实施关系到绝大多数社会成员的切身利益和生活质量。例如人们所关注的生存环境问题的改善、人口增长与资源的合理利用、基本医疗服务水平的提高、城市道路与交通的改善、社会犯罪的打击、社会秩序的规范，以及社会弱势群体的保护等等。
（三）公共资源的组织、协调和控制
公共管理中所指的资源具有特定含义和范围。它是指一定社区的人们共同拥有的有形财产和无形财产。这些有形财产和无形财产在名义上是每个人都可以享有，但实际上任何人都不可能完全地占有它。这些有形财产和无形财产主要包括：自然资源、公共物品、公共信息、公有企业以及人力资源等。
自然资源是社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，也是一定社会存在、发展的基础。例如土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等。这些资源虽然属于一定社区的共同财产，一般不属于个人所有，但是如何合理使用、开发，则对社会的整体发展影响极大，因此自然资源是公共管理的一项重要内容。
公共物品是指一定社区内所有人都可以享用和受益的公共设施及其它物品的总称。它与自然资源的区别在于，公共物品首先必须是一种劳动产品。如果不是一定社区所有成员都可以享用，而只为部分人享用的公共物品，则不在公共管理的范围之列。例如能源、道路、桥梁、交通标志、城市的公园等都属于公共物品，属于公共管理的内容；而那些有一定限制条件的公共设施如专用道路等，则不属于公共管理的范围。需要指出的是，由于不同层级的公共管理机构其管理的地域、范围不同，因此有些属于“公物”的物品，不一定都作为公共物品纳入公共管理的范畴。
公共信息是指一定社区的全体成员共同拥有和可以享用的各种精神产品，例如经济信息、科技成果、文化产品等。作为一种资源，信息在现代社会中的作用显得越来越重要。纳入公共管理范围之内的信息，是指那些为一定社区的成员共同拥有和可以享用的信息，而不是指仅供部分人拥有和享用的信息。
公有企业主要是指由国家投资兴办的国有企业。公有企业之所以成为公共管理的一个重要内容，最根本的在于这些企业属于公众共同所有的。与公共财产不同的是公有企业是可以增值的，因此如何保证公有企业保值增值，成为政府的一项重要职责。中国目前进行的有关国有企业的改革与探索，实质上就是运用公共管理杠杆，促使国有经济尽快走出低谷，适应市场经济的发展，为国家创造更多的财富。
人力资源是指一定社区的劳动力、人才所形成的社会资源。作为公共管理的内容之一，人力资源管理并不是指一个单位内部对人才资源的开发和利用，而是指一定社区的共有人才资源的开发和利用。由于人力资源是社会资源中最活跃、最积极的因素，因此，任何国家的公共管理都不能不关注这个领域。特别在知识经济时代到来之际更是如此。
公共资源与公共物品一样没有排它性，但有竞争性(一个人使用公共资源就减少了其他人的使用)，因此需要具有一定权威的部门或机构对其进行组织、协调和控制，因而成为公共管理的一项重要内容。
（四）公共物品的合理利用与监管
公共物品的最大特点是具有非排它性和非竞争性两个基本特征，亦即公共物品是任何人不付出代价均可使用，而其使用并不损害他人的效用。这两个基本特征使其很难禁止某些人不付费而坐享其成，导致“搭便车”，或占便宜，或不加以爱护。因此，公共管理的重要内容之一就是要保证公共物品的合理利用，其中包括公共物品的提供。古希腊哲学家亚里士多德曾经说过：“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己的东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。”因此，采取一定的措施对社会成员所共有的公共物品实行有效的监管，也是公共管理的一项重要内容。
（五）为社会成员提供各种公共服务
公共管理中，公共部门为社会成员提供各种公共服务，是其管理内容中极为重要的一个部分。特别是近十年来，由于政府公共职能范围的扩大，对经济生活干预的加强，使公共服务显得更加重要。在西方一些较为发达的国家，由于中央政府与地方政府有较为明确的事权划分，因此，公共服务主要是由地方政府提供的，其涉及的领域也十分宽泛，例如教育、福利、警察、消防、垃圾处理、污水处理等。当然，面对日益复杂的公共事务，政府在提供各种公共服务中，也不是没有选择的。事实上任何一个国家的公共管理，都不可能把所有公共事务都包括在其中，并且政府的公共管理以及由此提供的公共服务，是随着社会经济的发展变化不断地进行调整的。但就其发展趋势而言，公共服务的领域、范围的扩大似乎在世界范围有一定的普遍性。中国作为社会主义国家，其公共管理更应该随着社会经济的进步，不断为广大民众提供更多的公共服务。只有这样，才能真正体现为人民服务的宗旨和社会主义性质。
四、公共管理与行政管理及企业管理的区别
（一）公共管理与行政管理的区别
行政管理是指以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以国家事务、社会公共事务以及政府机关内务为管理对象的管理活动。
公共管理与行政管理有许多共同的地方，如管理主体是以政府为核心的公共部门或政府机关；管理的对象包括国家、社会公共事务等，但公共管理较行政管理的对象与内容有所不同，公共管理的对象与内容涵盖面更广更深。
1.对象与内容的不同 行政管理的对象主要是行政机构和行政人员的管理和调度，包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、范例与运行机制，并主要侧重于行政系统(包括政府部门体系)的有序运行与控制；公共管理的对象是公共事务，内容包括公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种公共服务等。
显然，公共管理更关心的是公共管理机构如何通过开展有效活动去管理公共事务，对公共管理机构自身的行政制度与组织协调并不十分关心，公共行政部门的功能发挥构成公共管理的核心内容。
2.公共管理涵盖面更广更深 行政管理是以政府行政机构和人员为中心的封闭性的管理，而公共管理是以政府所面临的公共事务为中心的开放性的管理，开放性管理是指对现代社会所具有的既非纯政府也非纯市场、既非纯营利性也非纯不营利性的交织缠绕的复杂事务的管理。对这类事务的处理超出了传统行政管理领域，也超出了纯经济领域管理的范畴。公共管理既重视公共政治环境，也重视知识、能力与战略，通过采取知识能力整合和个案研究的途径，强调理论与实务的并重。因此要求公共管理者必须具备解决公共问题、满足公众需要、处理公共事务所需的知识、技能和战略。
（二）公共管理与企业管理的区别
企业管理是指对企业的生产经营活动进行计划、组织、协调、控制等全部的管理活动。它要求按照客观规律，科学、合理地组织企业的生产与经营，有效地利用人、财、物及信息等资源，以取得尽可能大的经济和社会效益。
公共管理企业管理两者之间也有一些相似之处，如都必须履行一般的管理职能，包括计划、组织、领导与控制等。但是公共管理以及公共管理机构的行为已经越来越呈现出其特定的范围和特殊的规律，与企业管理存在着重大差别。
1.目的不同 公共管理的目的是要提高人们的生活质量，它主要给特定社区的人们提供非营利性的产品或服务，其目的是公益性的。而企业管理主要是通过生产和销售产品或服务，以营利为目的。
两者的目的不同，也就决定了两种不同类型的管理机构在维持生存方面也会有很大差异。公共管理既然是非营利性的，其生存就不能靠出售产品或服务来维持，而主要依赖于立法机构的授权。相反，企业管理以营利为目的，则企业的生存也完全依赖于盈利的多少。正因为如此，公共管理的决策常常要反映公众或立法部门的倾向性，而企业管理的决策在很大程度上受市场因素即顾客需求所左右。
2.管理限制因素的不同 公共管理的整个过程中都受到法律的限制，即立法机构对其管理权限、组织形式、活动方式、基本职责和法律责任都以条文形式明确予以规定，这要求公共管理严格地在法律规定的程序和范围内运行。而对企业管理来说，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原初动力，遵纪守法常常只是盈利的附属物，其主要运行是在利益轨道上进行的。当然，企业经营活动必须符合法律规定。
由于两种不同的制约机制，所以两种管理具体运作方式也不同。公共管理机构和管理人员常常对政治气候十分敏感，并受政治法律思想的影响最直接。所以，它是一种跟政治密切相关的管理过程。然而，企业管理主要在经济领域进行，并不直接为政治所影响，而是按照市场机制的要求去管理。只要顾客愿意购买，它就会大量地生产以最大限度地获利。因而经济气候是企业管理的主要影响因素。
3.物质基础支柱的不同 公共管理作为对公共事务的管理，是政府的职能之一。因此，管理所需要的各种物质资源主要来自于税收，有时候也来自于发行债券，其耗费的资源也是公共的。在这种情况下，公共管理的经费预算属于公共财政支出，不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。但在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来自于投资的回报，来自于所获取的利润。因此管理中的耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。相应地，经费预算也主要根据盈利状况而定。企业是自主的，其管理所需的物质资源也是自主的，不需要公开化。
4.管理人员来源的不同 公共管理人员一般是选拔或任命而产生的。选拔公共管理人员在很大程度上要依赖于其政治才干和政治倾向性，而且选拔或任命的程序十分严格，并由专门的部门或机构相对独立地加以考核、评估。从当今的发展趋势来看，公共管理人员有职业化、终身化的趋向。但企业管理的人员一般根据其处理特定的具体事务能力而聘用，能力本身起决定作用，而且企业管理人员的职业化、终身化常常是不存在的。如遇企业倒闭、破产或被解聘，都可能立即甚至永远结束其管理人员的生涯。由于这种“职业生存”的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。相比之下，公共管理人员的“职业生存”压力小得多，因此如何提高公共管理人员的能力与办事效率，是目前公共管理中需要研究和解决的问题。
5.绩效评估的不同 公共管理绩效的评估指标包括行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等。而企业管理的主要评价指标包括销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的提高等。显然，公共管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
第二节  公共管理的产生与发展
一、公共管理学的产生与发展
公共管理的产生与发展基于公共行政（public administration），公共行政也称行政管理，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初的西方国家，诞生于20世纪初，目前公共管理已经走过了公共行政到新公共管理的百年历程。
（一）公共行政的产生与发展
西方公共行政的思想基础奠定于19世纪末、20世纪，其形成还受到20世纪初企业管理的重要影响，特别是泰勒的科学管理原理被成功地运用于公共部门，法约尔等人的管理职能和管理原则的思想也在公共部门得到利用和发挥。早期的公共行政学家们在主张政治与行政分离的基础上，探讨了国家行政管理的主要问题，将科学管理理论运用到了政府公共行政之中，为公共行政建立了基本框架，奠定了现代公共管理发展的基础。到了20世纪二三十年代，在美国政府改革以及科学管理运动的推动下，为适应工业社会政府管理的需要，公共行政学作为一门独立的学科正式产生，公共行政学产生以后其理论体系和研究内容虽然随着时代、经济、技术、科学的发展不断变化，但其基本范式却没有改变，在这种基本范式下，传统公共行政模式的支配地位一直持续到20世纪60年代末70年代初。
（二）公共管理的产生与发展
20世纪60年代以原子技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命，尤其是系统论、信息论、控制论的应用和发展，使西方发达国家开始进人后工业社会和信息时代，此时，传统行政模式固有的弊端日益显现，政府解决社会问题的能力明显不足，难以适应新时代公共管理的需要。于是从20世纪70年代开始，美国出现了一种名为“新公共管理”的运动，该运动的目标是以解决政府和其它公共部门对公共事务的管理为核心，通过融合各种学科相关知识和方法，创立一个公共管理（尤其是政府管理）的新知识框架，以适应当代公共管理实践发展的需要。随后，西方发达国家普遍兴起了新公共管理（new public management）运动，并很快波及全世界。这场被称之为“再造政府”、“重塑政府”的新公共管理运动以经济学、公共选择理论、私营部门管理和管理主义为理论基础，其核心思想是主张运用市场手段和企业管理的方法来改造政府，用一种以市场为基础的模式来取代官僚制模式。其主要思想可以概括为：
1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。
2.政府应当借鉴和采用私营部门成功的管理手段和经验。
3.政府应运用市场方法管理公共事务，在公共管理中引入竞争机制。
4.政府管理应扩大民主和参与，广泛采用授权或分权方式进行管理。
5.政府服务应以市场或民众为导向，重视提供服务的效率、绩效和质量。
新公共管理运动反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，新公共管理范式的出现预示着人类社会管理模式的一次重大变革。在英、美等国的主要学术上，公共管理这一新术语也逐渐取代公共行政（或行政管理）。
近年来，我国许多学者十分关注西方新公共管理运动，翻译了大量有关的著作，写了许多评析文章，研究西方新公共管理对我国行政改革的借鉴意义，同时也探讨我国公共管理学科的建设问题，国家也非常重视这一公共管理领域的新发展并付诸行动，这就包括我国公共管理学科的增设和MPA专业硕士的培养。
（三）公共管理的学科体系
公共管理既是一种管理活动（或管理模式），也是一种理论，一种学科。作为管理学分支学科之一，公共管理由于其多学科交叉和面向应用的性质，其学科边界并非清晰可辨。但正因为这种边界的虚拟和模糊，才使得公共管理具有了创新的原动力和成长的生命力，能够不断迅速发展以适应公共管理实践发展的需要。
作为一门学科，对公共管理可以有广义和狭义两种理解，广义上的公共管理主要研究公共部门的组织管理活动，研究的内容主要包括：政府组织的管理活动、第三部门（非营利组织）的组织管理活动、两者的复杂互动关系以及它们与市场部门的相互作用关系等。狭义上的公共管理则侧重研究公共组织目标的实现过程以及相关的公共组织资源配置活动，研究的内容主要包括：公共组织的角色、公共组织战略管理、公共组织资源管理（如人力资源、财务资源、物资资源、信息资源等）、公共组织行为管理、公共组织绩效管理、公共管理中的责任与伦理等。但需要强调指出的是，由于公共管理的多学科交叉和面向应用的性质，事实上无论在实践、研究、教学中都很难将广义的公共管理和狭义的公共管理明确地区分开来。
公共管理学以管理学、政治学、经济学等作为其学科基础，同时又包括一系列更为具体的分支或亚分支，例如公共政策学、公共经济学、行政法学等。
公共政策学主要研究公共目标和公共政策的制定、执行过程。主要内容包括公共政策的系统要素、公共政策的环境、公共政策的制定、执行和评估、公共政策的运作规律、价值分析和优化等；公共经济学主要研究公共部门组织经济活动的规律性，以及不同公共部门组织之间以及公共部门组织与私人部门组织之间的复杂互动关系。主要内容包括公共物品或服务、公共支出、公共预算、公共收入（税收、公债）等；行政法学主要研究行政主体在行政关系中的资格条件、权限边界和法律依据，以及行政权监督机制的完善和行政权监督体系的健全。主要内容包括行政法基本原则、行政法律关系、行政组织法、行政行为法（行政行为、行政立法、行政执法）、行政程序法、行政复议法、行政诉讼法、行政法、行政监督与监督行政等。
二、公共管理发展的时代背景
公共管理的发展有着重要的时代背景和现实原因。具体分析，在西方发达国家导致公共管理兴起的时代背景主要有以下几个方面：
（一）政府规模过分扩大及政府角色膨胀导致社会对政府的不满
第二次世界大战以后，西方发达国家政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政府大量通过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，如此以来，一方面，要求政府投入大量的资源以提供公共服务，另一方面，政府为支付大量公共开支所采取的重税政策导致了经济竞争力的下降和民众的不满。政府因此遭受到越来越多的抨击，对政府的抨击主要来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是认为政府的角色过分膨胀，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供均有替代方法可以运用；三是认为政府行事的方法存在问题，因为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
（二）财政与经济压力
由于第二次世界大战之后西方大多数国家都实施了非常详尽周到的社会福利计划，为其公民提供了“从摇篮到坟墓”的全过程保障和服务。随着政府规模和活动范围的持续扩大以及政府对经济社会发展的影响范围和干预程度的不断拓深，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济滞胀、财政危机以及失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，各国政府面临如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力的问题，在此情况下，思考政府改革以缓解财政经济压力与提高国家竞争力成为了必须面对和探讨的问题。
（三）政府不可治理性的增加
随着科技发展和社会进步，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性不断增加，再加之多元性环境，导致政府不可治理性的增加。尤其是层出不穷的社会问题，如人口膨胀问题、城市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、失业问题、种族歧视问题、犯罪问题……，传统的政府功能对此确有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守成规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，均引发了民众对政府的信任危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声越来越高，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
（四）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响
从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，他们认为政府的失灵比市场的失灵更为严重。新右派的信仰者均认为私部门领域可引进公共部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构可以有效对付官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家成为一种潮流，公共行政必须求助市场或者类似市场的解决途径，几乎成为一种不可置疑的选择。
三、公共管理发展的学科背景
公共管理的发展除了时代背景和现实因素以外，还有着重要的学科发展的背景。公共管理源于公共行政，而公共行政学作为一门系统的管理学科，是在一定的社会历史条件下把管理学理论与多种学科的知识运用于公共事务的管理过程中产生的。
无论是在东方国家还是在西方世界，公共行政的思想都源远流长。中国古代的《贞观政要》、《资治通鉴》，古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》，古罗马谢雷卢的《共和国》，文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利的《君主论》、法国政治家让·布丹的《共和六论》以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》、法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》等著作中，都蕴含着十分丰富的公共行政思想。由于这些早期的公共行政思想缺乏系统性和理论化，因而尚未形成一种专门的学科。
1845年，法国科学家安培提出了建立一门管理国家的科学的设想，人们认为这是行政学产生的胚胎。1865年至1868年法国学者斯坦因发表七卷本的《行政学》，首先提出了行政学的概念。作为一门独立的学科，行政学最早出现于美国。1887年，曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊（Wilsonian）在《政治学季刊》上发表《行政学之研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。这成了公共行政学诞生的象征性标志。
以公共部门管理及政府管理作为研究领域的公共行政学诞生之后，在其百余年的发展、演变历程中，其研究的视野、范围、理论、方法亦不断地发生改变和转换，研究的“范式”不断地被突破。特别是20世纪70年代以后出现的公共管理学与传统的公共行政学已大异其趣，公共行政学的发展经历了以下不同时期的典范变迁。
（一）政治与行政二分法时期
这段时期约从1900年至1926年。行政学者古德诺（F．Goodnow）于1900年提出政治与行政二分法的观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。行政学者怀特（Leonard D.White）于1926年亦主张政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。早期的行政学家将官僚组织和行政效率作为研究的重点，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。
（二）行政原则时期
这段时期约从1927年至1937年。在这段时期，许多行政学者关注建构“行政原则”。魏劳毕（WF Willoughby）在《公共行政的原则》中，特别强调了有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。古立克在《组织理论浅说》中提出的PDSDCORB（计划、组织、人事、领导、协调、预算、报告）被认为是行政原则的最佳体现，这些原则可不考虑环境之因素而适用于任何地方。实际上，在20世纪40年代之前，公共行政乃立足于两个基本假设基础之上，即政治行政二分法与行政原则。这样的立足点，使公共行政学科的发展产生了严重的缺憾与不足。最大的不足在于忽略了政治环境对公共行政的影响，缺乏对政治环境的研究与了解，同时把组织当作机械的东西，忽视了人的心理因素。而所谓的行政原则，往往彼此矛盾。事实上亦不可能适用于所有行政情境。
（三）公共行政即政治学时期
这段时期约从1938至1960年。第二次世界大战之后，由于“政治与行政二分法”和“行政原则”受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。政治学的基本箴言，如民主价值、多元政体、公民参与、社会正义、法治、正当程序等重新支配着公共行政学者的研究和实践，这时期的公共行政具有强烈的规范取向。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务帮助不大，形成了有“公共而无行政”的现象。
（四）公共行政即管理学时期
这段时期约从1960年起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张效法企业，提高政府绩效。这段时期将公共行政转向管理，为后来的公共管理途径的发展创造了基础。1975年乔治城公共服务实验室主任莫什金所领导的机关间政策管理援助研究委员会对预算管理局的报告中，提出了公共管理的三个核心要素：政策管理、资源管理、方案管理。这份报告可以说是对公共管理提出一套完整的概念体系。
然而，将公共行政等同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。如质疑之一是公共管理与私人管理是否相同，因为公共行政与私人的企业管理有相当不同的意识形态，强调不同的价值；质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。总之，公共行政即管理学的发展，忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，正是由于这种差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具在引入政府部门运用后，产生了格格不入甚至失灵的状况。
（五）公共管理时期
这段时期约从80年代起至今，针对传统公共行政的弊病，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向及一般管理的工具取向结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。公共管理对公共行政的传统主题进行了系列创新，它以公共管理问题为核心，融合了来自各种相关领域的知识，突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、组织管理学、管理理论、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究当中。公共管理作为一种当代政府管理的新模式，提供了一种处理公共管理实践尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系的新思路。它几乎改变了传统行政学研究范围及主题、研究方法、学科结构和行政管理方式，成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。
四、中国的公共管理及“入世”的挑战
（一）中国的公共管理
公共管理与政府的职能密切相关。政府职能是政府实施对社会公共事务管理的依据，也是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。各个国家因政治制度、政体模式不同，政府职能的范围、功能也不尽相同。作为国家的公共权力机构，政府的基本职能是维护、处理国家的各类公共事务。由于政府职能是随着社会进步和经济发展而不断变化的，因此，目前人们常常把政府职能简单地概括为政治统治职能和公共管理职能，这里所说的公共管理职能，是指国家在实行政治统治之外的一切管理职能，如管理经济、社会、文化以及其它公共事务的职能。政府职能发展变化的总的趋势是，政治统治职能的弱化和公共管理职能的强化。在公共管理职能中，由于经济职能和社会管理职能明显膨胀，以至于有的人将政府的经济管理职能从公共管理职能中分离出来，使之与政治统治职能和公共管理职能相并列。
作为社会主义国家的中国，其政府在社会的公共领域一直发挥着重要的作用，承担着重大的职责。比如，维护社会秩序，贯彻政治主张，发展社会文化和推动经济增长等。由于社会主义国家政府是建立在以公有制为基础之上的，中国政府还管理着大量国有资产，正因为如此，在中国的政府职能结构中，公共管理职能占有重要地位。
在中国的公共管理中，中央政府主要承担着制定方针、政策和一系列规则的职责，除了宏观调控权的行使外，大量的公共管理具体事务主要是由地方政府来承担。地方政府之所以在公共管理方面承担了更多直接、具体的职责，是与地方政府所处的地位以及公共管理的客观要求决定的。首先，从公共事务的特点来看，政府公共管理涉及到的事务多数都是具体的，不是抽象的，而且常常是与公众的切身利益息息相关的。作为某一特定区域的公共机构，地方政府都有确切的地域管辖范围，在这个管辖范围内，地方政府对本区域公众的共同利益有比较全面的掌握和了解，这就使地方政府在实施公共管理的过程中，可以采取更加切实、有效的措施，使公共管理能够收到更好的成效；其次，从地方政府的组织体制和运作机制来看，中国的地方政府都有完整的组织体系和较为规范的运作机制，全国的地方政府大体分为省、市、县、乡四个层次，各级政府在中央的统一政令下，分层决策。这一方面反映了中国单一制国家的特征，另一方面也为地方政府有效地实施公共管理提供了相应的组织保证；最后，中国的各级地方政府除了自身相对独立的地位和权力外，首要的任务是要认真贯彻执行中央的法律、政策和法令，也即大量与公众有关的公共事务，最终的落实都是由各级地方政府完成的。因此，中国的各级地方政府、特别是县乡两级地方政府实际上承担着较多的公共管理事务。
改革开放以来，中国经历了一个从计划经济体制向市场经济体制转换的漫长过程。直到今天，这种转换还在继续。早在改革开放之初，伴随改革开放政策的实施，中国事实上就已开始了政府公共管理方面的改革。从当时的实际状况看，传统行政体制及政府管理的弊端主要表现在以下四个方面：一是纵向权力结构高度集中。主要表现是，权力过分集中于中央，地方政府、企事业单位和社会团体没有发展自主权。中央政府控制着绝大部分财力资源、人力资源和社会资源的分配权。整个社会缺乏应有的活力和动力；二是政府组织结构不合理。由于建国后长期实行的是计划经济体制，因此，各级政府的机构设置完全按照计划经济体制管理的需要进行设置，造成部门林立，机构臃肿，职能交叉、重叠，政出多门，以致人浮于事，相互扯皮，行政效率低下的局面长期难以改变；三是国家财政负担沉重。其表现是国民收入的很大部分被庞大的行政人员“吃”掉，国家财政变成了“吃饭财政”，无力将急需资金用于经济建设和社会事业发展方面；四是国家行政管理干部队伍整体素质不高。其主要表现是行政人员年龄老化，缺乏必要的专业知识，加上领导职务的终身制、官僚主义作风以及干部人事制度的僵化等，整个行政管理队伍缺乏活力，严重影响着行政人员积极性的发挥。
改革开放以来，中国行政体制与机构改革，主要围绕三个中心展开：第一是改革管理权限。主要是简政放权，扩大地方政府和企事业单位、社会团体的自主权；第二是政府机构改革。自改革开放中国已经历了四次大的机构改革，第一次机构改革的主要是精简机构，提高效率；第二次机构改革由简单的数量调整转到体制创新，提出了转变政府职能；第三次机构改革的重点是转变政府职能，实现政企分开，建立宏观调控体系；第四次机构改革目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立一支高素质、专业国家行政管理干部队伍和适应市场经济要求的有中国特色的行政管理体制；第三是改革干部人事制度。首先是确定了新时期干部队伍建设的方针，即“四化”标准；其次是建立了正常的干部退休制度，废除了领导职务实际上的终身制，再次是改革干部的管理权限，打破了干部人事制度高度集中管理的体制，最后是打破单一的干部委任制度，推行包括委任、选任、聘任、考任等多种任用制度，在干部选拔任用中引入竞争机制，并自1993年起正式推行国家公务员制度。
目前，由于我国政府公共管理外部环境剧变和自身变革的需要，对其提出了转变政府工作方式的要求，当前我国转变政府工作方式迫切需要解决以下四个问题：一是树立政府工作方式的新理念，新理念主要包括政府不是全能政府而是有限责任政府、资源配置应采用行政手段与市场配置相结合、政府管理也要讲求投入与产出、成本与效益等；二是改变传统的政府审批方式；三上提高政府公共管理的透明度和公开性；四是变“依权力行政”为“依法行政”。可以看出，近年来中国的政府公共管理正在从适应计划经济不断向适应市场经济发展的方向推进。
（二）“入世”对我国公共管理的挑战
目前，经济全球化已将人类社会带入了一个快速变化的新世纪，但由于历史原因，在我国公共管理在相当程度上还被等同于政府行政管理，政府部门在整个经济社会发展中仍处于主导地位，在这种情况下，我国公共管理要与国际接轨，适应经济全球化的要求，尤其在加入WTO后在全球化竞争中赢得优势，必然面临严峻的挑战。
1.加入WTO后对政府管理方式的冲击 按照WTO规则，为确保市场主体的公平竞争，是排斥政府权力进入市场的，因此，我国政府面临着尽快改变角色定位的要求，真正建立起以市场机制为主导的政府部门、私人部门和第三部门各司其职、协调配合的经济社会运行模式。然而，目前在我国，许多政府部门仍延续过去计划经济体制下的全能政府模式，以强制性的行政干预手段来管理社会经济，运作机制基本上还是靠上级的红头文件、通知、领导讲话；仍习惯于专业经济管理的思维模式，设置行业管理部门直接管理产品；一些政府部门办事环节繁多、办事程序不规范、缺乏透明度、进行“暗箱操作”，习惯于将政府工作视为“国家机密”，这种政府管理的思维理念和管理方式明显带有计划经济和行政干预的色彩，完全不符合加入WTO后要求。
2.加入WTO后对公共管理法制化的要求 公共管理的法制化是指公共管理的法律化、规范化和程序化，这既是WTO规则的要求，也是公共事务不断扩大，公共事务的内容日益复杂，以及社会公众对公共管理的要求和期望不断提高的要求。但我国一些地方政府淡薄的法律规则意识、地方利益至上行为、浓厚的人治色彩，与WTO规则格格不入。例如一些地方和部门从自身利益出发，出台一些政策、法规，或是出台一些内部规定，或是沿袭不成文的惯例，这些地方政策、法规内部规定和惯例与国家有关法律法规相抵触，或是危害国家和人民的利益。有些地方政府仍然在搞“上有政策，下有对策”，又如在转变政府工作方式中，虽然我国政府审批制度改革已取得重大进展，但在许多地方经改革后对已取消的审批事项仍按审批方式执行，工作程序并没有改变。加入WTO后，我国公共管理法制短缺状况急待改变。
3.加入WTO后对公务员素质与能力的要求 加入WTO后，对我国公共管理最大的挑战是对国家公务员素质与能力的挑战。尽管我国公务员素质与能力逐年提高，年龄结构日趋合理，但仍不能满足市场经济发展以及加入WTO后的要求。具体表现在：
（1）公务员的市场观念落后：习惯按传统计划经济的思路办事，对经济社会生活干预过多、过宽、过深。
（2）公务员的法律意识淡薄：养成信奉上级的红头文件的习惯，忽视或者漠视国家的法律法规。
（3）公务员在新形势下竞争意识不强：工作上墨守成规，晋升上论资排辈，缺乏创新和活力。
（4）公务员继续学习、终身学习的动力不足：知识陈旧老化，不思进取，缺乏与时俱进的精神，满足不了知识经济时代、信息时代的要求。
总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国公共管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也为我国公共管理体制、过程和方式的改革和发展带来了极好的机遇。我们必须抓住机遇，迎接挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的公共管理体制与模式。
第三节  公共政策
一、公共政策的概念
（一）公共政策的定义
公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
（二）公共政策的内涵
公共政策的内涵可以从下面几个方面去理解。
1.公共政策主体 任何公共政策都有特定的主体，公共政策体现了主体的意志，它与个人、企业等所做出的决定不同，具有法定的权威性。公共政策主体是参与公共政策过程的每一个群体。它可以是政府部门、各类政治或社会团体，也可以是国际性组织，如联合国、欧共体、东南亚联盟等，还可以是大众传媒、公众或选民等。不同的公共政策主体在公共政策过程中有着不同的权力和义务。
2.公共政策的目标取向 一定的公共政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。同时，公共政策又在特定的历史时期内起作用，具有时效性。公共政策不是无意识或偶然性的行为，目标指向明显。公共政策的目标具有双重性，一方面服务于政治统治，另一方面服务于公共事务，二者既紧密相连，又有所区别。前者保障后者，后者服从于前者。
3.公共政策过程 公共政策是一个客观过程，具有阶段性。任何一项公共政策都有酝酿、制定、评估、执行、终结等环节，它服务于某一特定的历史时期，或着眼解决某一特定的问题。公共政策不是面向过去，而是面对现在和未来。
4.公共政策体系 任何公共政策都不是孤立的。公共政策可分为总政策、基本政策和具体政策，也可分为一般政策和特殊政策，还可分为长期政策、中期政策、短期政策和临时政策。一项政策可与其它政策发生联系，各种政策组成政策体系和过程，相辅相成，共同服务于公共政策目标。
5.公共政策功能 不同性质的公共政策具有不同的功能，国家的大政方针主要服务于政治统治和社会事务，既解决局部性问题，也解决全局性问题。部门和行业的政策是为了推动事业和产业的发展。一项重大政策可能影响到一部分人的事业、甚至一个国家的前途和命运。
6.公共政策是一种行为准则或行为规范 政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。行为规范和准则使政策具有可操作性，从而才能有效地调整各种社会关系，调动各方面积极性，促进社会发展。
二、公共政策在公共管理中的地位和作用
由于公共管理是一种强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质的管理活动，它必须通过计划、组织、领导、控制等职能环节来实现，因此，它与公共政策密切相关。公共组织尤其是政府针对社会生活中存在的或正在发生的问题作出决策并制定出相关公共政策，同时将其转化为相关的公共项目，通过有效整合社会各种力量，科学配置各种社会资源，运用各种方式和手段，最后达到人们行为的规范、问题的解决、政治的稳定、社会与经济的发展的目的，可以说，公共政策是公共管理过程中最为基础和重要的部分。
（一）公共政策是公共管理的基础 
从一个孤立的管理过程来看，公共管理过程可分为政策制定和政策实施以及效果评估等环节。实施行为的确定源于政策，公共组织尤其是政府通过制定政策，并将其转化为项目，这就把政策目标分解为具体的执行目标或阶段目标；下级部门再据此确定详细的、可操作的行动步骤，合理配置人力、财力、物力，把政策目标落到实处；政策目标实现以及效果的评估之后，管理活动即告完结。这一活动过程结束后，公共组织尤其是政府又要根据新的社会需求制定新的政策目标及方案，从而引发新一轮的政策执行。或经对上一轮政策实施、评价后的反馈，对原有政策进行调整或修订。因此整个公共管理就是政策的制定、执行、评估，再决策、再执行、再评估的循环过程。公共政策在公共管理是最为基础，且极为重要的一环，没有政策，就没有目标明确和卓有成效的执行以及评估。
（二）公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终
公共政策既是公共管理过程中最为基础、极为重要的组成部分，又贯穿于整个公共管理过程。实际上，公共管理的其它环节如计划、组织、领导、控制等均离不开公共政策，如计划制订，实质上就是对目标和任务作出周密、详细的决策。计划制订后如何组织力量实施落实，如何配置各种资源，如何进行指挥、协调与控制，均与公共政策密切相关；又如，在实施公共管理某一决策方案过程中，一旦发生偏离预定目标的情况，还必须及时作出决策，制定相关公共政策予以纠正。因此，公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终，公共管理过程就是一个不断决策和实施公共政策的过程。
三、公共政策的本质、类型与功能
（一）公共政策的本质
公共政策的本质集中表现在三个方面：公共政策是阶级意志和利益的集中反映；公共政策是政治管理和阶级统治的工具；公共政策必须服务于社会发展方向。
1.公共政策是阶级意志、利益的集中体现与表达 公共政策的本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。在阶级社会中，不同性质的国家政权和代表不同阶级、阶层利益的政党及其它政治组织，面对的是各种各样、错综复杂又千变万化的社会问题。为了解决这些社会问题就必须制定公共政策。而任何公共政策的制定和执行都是以维护本阶级政治上、经济上的利益为宗旨的。公共政策不是阶级局部或暂时利益的体现，而是阶级的整体、长远利益即根本利益的体现，为了这种利益，甚至可以牺牲某些局部或眼前利益。因此，公共政策是阶级意志、利益的集中体现与表达。
2.公共政策是统治阶级管理国家、进行统治的工具 公共政策体现了阶级的意志、利益，不同历史阶段的不同统治阶级，其公共政策的本质有明显区别，但都是作为统治阶级管理国家、进行统治的工具。资本主义国家是建立在生产资料私人占有基础之上的，资产阶级公共政策的本质在于维护居于主导地位的本阶级的利益。社会主义国家的公共政策主要是由国家的执政党—无产阶级政党代表人民制定的，其目的是为了维护社会稳定与健康发展。因此，社会主义国家的公共政策首先体现了无产阶级意志和利益。同时，社会主义国家的公共政策也代表着广大人民群众的利益。在社会主义国家中，执政党的公共政策为国家所接受，并通过国家权力机关而成为国家的法律、公共政策时，它就不仅体现着无产阶级的意志，而且也体现广大人民群众的意志，成为国家的意志。从这个意义上讲，党的公共政策和国家的公共政策在本质上是一致的。
3.公共政策服务于社会的进步与发展 公共政策是社会阶级利益的表达与执行，同时，它又服务于社会的总体发展。公共政策的这种本质决定于国家职能的两重性。学术界的普遍观点是，国家作为阶级统治的工具，除了维护其统治的政治职能外，还负有管理社会事务方面的职能，即根据统治阶级的需要，组织社会经济活动，发展科技文化事业，管理某些社会公共事务等。这种职能必然通过国家公共政策而体现出来，公共政策在执行过程中，通过对各种社会资源的利用，对各种社会潜能的挖掘，在总体上实现公共政策目标的同时，推动社会经济文化的发展。
此外，公共政策必然要服务于一定的社会目标，惟有如此，才具有存在的合理性。例如，世界卫生组织的各项决策其目的是服务于世界各地人民的健康状况，促进人们过健康、幸福的生活。
（二）公共政策的类型
公共事务的管理是一个极其复杂的系统工程，作为国家或政府管理手段或工具的公共政策也是复杂多样的，它的数量之多，范围之广，内容之复杂和形式之多样，按照不同的标准有不同的分类方法。
1.按照所指示的方向、所要实现的目标的综合程度分 公共政策可分为总政策、基本政策和具体政策。总政策是总的战略目标和总的原则。基本政策是政府对政策客体进行规定或指明大方向的公共政策，它可包括两类，一是具有全面性和广泛性的、针对全国所有机构部门的根本指导原则，也称基本路线和基本方针。二是指导某一领域工作的根本指导原则。具体政策是政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行动准则。
2.依据公共政策的作用特性分 有以下几种区分方式。
（1）改造型公共政策与调整型公共政策：改造型公共政策主要是在解决公共问题时着眼于对整个社会公共领域的结构、公共管理的运行体制与效能进行全面的改造，因此，这类政策带有全局性与革新性。调整型公共政策在解决公共社会问题时着眼于对公共领域的结构与运行体制只进行部分的协调和调节，因此，这类公共政策则带有局部性与调节性。
（2）创新型公共政策与重申型公共政策：创新型公共政策的特点是具有探索性和创造性。它通常是公共权威部门针对以往从未遇到过的问题或现象所做出的行为规范。由于创新性政策带有很大的探索性与尝试性，因而具有较大的不确定性。它需要经过反复的试行和验证才能趋于完善。重申型公共政策乃是已经定型的并且被实践证明是有效的政策。
（3）鼓励型公共政策与限制型公共政策：鼓励型公共政策是一种包含奖励因素和手段的公共政策，目标在于引导公众朝向一定方向努力。这种类型的公共政策着眼于调动公众的积极性，以推动某个范围的事业优先发展。限制型公共政策是一种压缩公众选择与活动范围，从而控制某些行为少发生乃至不发生的公共政策。
（4）原生型公共政策与派生型公共政策：原生型公共政策又称为母政策，它是为解决某一类原始问题而制定的，针对性、目的性很强，而且具有定位定向性质。派生政策则是再生政策。派生政策有两种情况：一是原生政策如果是混合政策、复合政策或综合政策，在其运行中，分解出来的单项政策或具体政策则是派生政策；二是原生政策是单项政策，为了解决某些复杂的、综合性的问题而将几个原生政策结合起来，形成的综合性、混合性的政策则是派生政策。
3.根据公共政策的内容和作用的领域分 公共政策可分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等，这是一般的公共政策划分方法。
政治政策是指在政治生活领域里由国家或特定政党所规定的涉及政权的相关准则、规范和法律等，是国家、政党调节、处理人们的政治生活、政治关系的规范和准则。政治政策也包括政党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、阶级和阶级斗争政策、外交政策等。
经济政策是指一个国家在经济领域方面所规定的政策。经济政策是调整人们的经济关系、经济活动的规范和准则。在一个社会中，人们的经济活动是主要的社会活动，作为管理手段的经济政策是一个较大的政策体系，大体可以分为农、工、商、财税、交通政策等，也可以称第一、第二、第三产业政策，各产业政策下面，又可分为若干小项。从经济活动过程看，必然包括生产、交换、分配、消费四个环节，各环节政策又不相同，充分考察这四个环节之间的相关性，是制定完整的经济政策的要求。
社会政策是指专门解决社会问题，提高人民生活，增进社会利益，谋求社会秩序平衡发展的基本原则、规范。社会政策随社会发展阶段的不同而各具内容，而且，不同国家的社会政策，其目标与内容也不相同。社会政策一般包括人口政策、劳动工资政策、救济政策等。
文教(包括文化、教育、出版、体育、卫生等)政策是指国家对自身的文教事业的规划、发展方向所制定的指导原则。文教政策是国家的一项重要政策，该政策不仅关系到国家的物质文明建设，而且关系到一个国家的精神文明建设。文教政策主要包括发展文化事业的政策、发展体育的政策、发展教育的政策、发展医疗卫生的政策、繁荣出版事业的政策等。
科技政策是指国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术的发展，充分发挥科技工作者、科学技术对社会经济发展的推动作用而制定的基本准则和规范。科技政策的主要内容包括关于科学技术在社会发展中的地位和作用、关于科学技术发展的战略、方向和基本方针、关于科学技术的内部结构、关于保证科学技术发展的社会支持结构。
（三）公共政策的功能
1.制约功能 公共政策的制约功能表现为公共政策是公共权威部门制定的有所为、有所不为的行为规则。公共政策通过限制人们的某些行为，保证公共目标的实行。
2.导向性功能 政策的导向性功能是引导整个社会朝着公共政策主体希望的方向发展。具体地说，政策为社会的发展、人们的行动确定了方向，使整个社会生活的各种复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目的的行为，有效地纳入到统一的、明确的目标上来，使全社会按照既定目标有序地前进。政策的导向功能既是行为的导向，也是观念的导向，它通过为实现政策目标所具体规定的方针、步骤、条件、措施、方法等，统一人们的思想，规定人们的行为准则，从而使整个社会朝一共同方向发展。
3.调控功能 公共政策的调控功能，是指公共政策主体运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。政策的调控功能主要体现在调控社会各种利益关系，尤其是物质利益关系，实现社会的稳定和发展。公共政策的协调功能既可以在社会常态运行下表现出来，也可以在社会的非常态运行下表现出来。在社会的常态运行下，由于社会经济、政治、文化发展的不平衡和不均衡，会产生利益矛盾，甚至会出现利益冲突，导致社会失衡，政策的作用就是对这些一定范围内的利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调，使之趋于和谐；在社会非常态运行时，即社会处于激烈变迁、转型时期，政策的作用在于重新调整、调适和规范人们之间的行为和行为关系，以保证新的体制、制度和模式的建立。
4.分配功能 由于社会的实际资源是有限的，不可能时时、事事都满足每一个人的需要，而社会中每一个利益群体和个体都希望在有限的资源中多获得一些利益，这必然造成利益分配上的冲突。为减轻社会成员之间的利益冲突，削弱而不是激化这类社会矛盾，需要通过公共政策来调整社会利益关系，这就是公共政策所具有的分配功能。
本章提要
1.公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治学、经济学、管理学、法律学、社会学、系统学等多学科理论与方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质的管理活动。
2.公共管理的对象为公共事务。公共管理的内容主要包括公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种公共服务等。
3.公共管理与行政管理在管理主体、管理对象等方面有共同点，但公共管理的对象与内容涵盖面更广更深；公共管理与企业管理在履行一般管理职能方面是相同的，但在目的、管理限制因素、物质基础支柱、管理人员来源、绩效评估标准方面有重大的差别。
4.公共管理的产生与发展基于公共行政（也称行政管理），其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初的西方国家，目前已经走过了公共行政到新公共管理的百年历程。公共管理的发展既有重要的时代背景和现实原因，也有着重要的学科发展的因素。
5.中国公共组织尤其是政府在社会的公共领域一直发挥着重要的作用，承担着重大的职责，在中国的政府职能结构中，公共管理职能占有重要地位。市场经济的不断完善和加入WTO既为我国公共管理体制、过程和方式的改革和发展带来了极好的机遇，又给我国公共管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战。
6.公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。公共政策是公共管理过程中最为基础和重要的部分，它贯穿于整个公共管理过程的始终。
专业术语
1.公共管理  public management
2.公共事务  public affairs
3.公共物品  public goods
4.公共政策  public policy
5.公共行政  public administration
6.新公共管理  new public management
本章深入阅读的书籍
[1]张成福，党秀云著.公共管理学.第一版.北京：中国人民大学出版社，2001
[2]陈振民主编.公共管理学.第二版.北京：中国人民大学出版社，2003
案例分析
英国的公共服务纲领
1991年梅杰（John Major）继任保守党的首相，他一方面承袭撒切尔时代的改革做法，另一方面为显示自己个人新作风的特色，进一步向国会提出“公民宪章”（Citizen's Charter）的构想与改革计划。保守党在1992年的政纲中宣称：“公民宪章是有史以来为改善公共服务品质深度最广的计划”。
“公民宪章”被视为“续阶改革”（next steps）的续阶，其核心目的在于改善公共服务的质量，能有效率和有效能地输送公共服务；期望将任何公共服务接受者视为消费者，赋予其自由选择服务者提供者的权力。因此，公民宪章标榜四项主题：提升公共服务质量；享用服务时有更多的选择机会；人民可以要求知晓服务的标准，以及确保经费运用的恰当性。
公民宪章提出公共服务的六项基本原则：
1.明确的服务标准 确立、监控、公布服务的使用者合理期待的明确的标准的实际绩效。
2.信息公开 公布回应这些标准，用最丰富的语言，提供有关公共服务如何进行、它的费用、它所呈现的形式和谁在负责等方面的完整而准确的信息。
3.选择和协商 无论在何处，公共部门应该提供使用者选择的机会。同时要以定期的和系统性的方式向那些服务的使用者咨询。使用者对服务的看法以及对改进服务的优先顺序的建议，应该在制定标准的最终决策时作为参考。
4.礼貌和帮助 公务人员通常应佩戴名牌，提供有礼貌和帮助性的服务，对于有权享受服务者应给予平等的对待，并且要方便他们享受服务。
5.把事情做对 如果做错了事情，就应该道歉，作出完整的解释，提供有效的补救措施。建立公开而且容易使用的申诉程序，如有可能要建立独立的审查制度。
6.重视效率的价值 在国家所能提供的资源范围内，经济地和有效率地提供公共服务；同时应根据标准，检测绩效。
布莱尔执政后，继续推动公共服务的改革，明确确立“服务第一”（service first）。在原有公民宪章六项原则的基础上，工党政府加以修改和扩充，在1997年确立了公共服务传输的九条新原则。
    公共服务传输的九条原则：
1.确立服务标准 确立使用者期待的明确的标准；监控和评估绩效；根据独立的测试，公布结果。
2.公开与提供充分的信息 保持公开性，用平实的语言进行明确而又有效的沟通；帮助人民使用公共服务；提供有关服务，其价格和提供方式方面的充分信息。
3.协商与参与 在公共服务上，应有广泛的和更有意义的协商。在影响服务传递问题上，应该听取任何对此有兴趣的人(服务的使用者、雇员和社群)的意见，他们应有机会参与服务的提供，利用他们的意见改进服务的提供。
4.服务的便捷和选择性的增加 要使服务具有便捷性，使得需要服务的人更容易得到服务，包括充分利用技术，尽可能地提供选择。
5.平等地对待 要平等地对待所有的人；尊重他们的隐私和尊严；提供帮助要有礼貌；特别要关心那些有特殊需求的人。
6.有错必改 要很快地、有效果地将事情做对；从错误和民众申诉中吸取教训；要有一个公开的、明确的和容易操作的申诉程序；有可能的话要建立独立审查的机制。
7.有效的利用资源 有效地利用资源为纳税人和使用者提供最有价值的服务和效果，不能因短期节约而牺牲质量。
8.创新与改进 为此，要平衡效率创新和不断改进是达成卓越的关键。经常要寻求各种方式改进服务和服务设施。要发展一种鼓励创新，追求卓越的文化。
9.与公共服务的其他提供者并肩工作 如果公共服务要满足人们的需要，那么提供者必须共同工作提供无缝隙的服务，必须打破人为的障碍，提供简单、有效的服务，鼓励服务的提供者协调行动，通过共享信息、单一接触和其它方式向使用者提供更好的服务。
在目前，几乎所有英国中央政府机构和地方政府均建立了自己的服务宪章。
（资料来源：张成福，党秀云著.公共管理学.第一版.）
案例思考题： 
英国的公共服务纲领对我国公共管理有什么样的启示？
讨论与思考
1.什么是公共管理？公共管理与公共行政有什么异同？
2.公共管理的对象和内容是什么？
3.公共管理与行政管理及企业管理有什么异同？
4.什么是新公共管理？应如何评价新公共管理？
5.全球化对中国的公共管理带来了什么样的机遇和挑战？
6.如何理解公共政策在公共管理中的地位和作用？
（朱昌蕙）