治理视阈下非营利机构参与保障房建设探析

 　摘 要 在保障房建设运营领域探索和引导非营利机构的参与不仅有利于住房制度的长效理性发展机制建设，更将对政府职能的转变、加强和创新社会管理、促进公民社会的成长与民众住房权的实现产生重要的推动作用。 
　　关键词 演治理；非营利机构；保障房 
　　[中图分类号] F293.31 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）06-0048-05 
　　一、引 言 
　　党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我们党首次提出"治理体系"和"治理能力"的概念，并将其作为全面深化改革的总目标，是党在理论和实践上的重大创新，充分反映了从"管理"到"治理"的改革思维上的巨大跨越，在新一轮全面深化改革的过程中，治理思维、治理理念的引领将具有极为重要的意义。 
　　全会提出的治理体系涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等各个领域，具体到保障房这一当前备受关注的民生建设发展领域，治理理念的突出体现之一是党中央对民间非营利机构参与保障房建设运营的重视和提倡。2013年10月29日，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设举行专题学习，这是政治局首次专题学习住房领域情况，是历史上谈房地产规格最高的一次会议。习近平总书记讲话指出，要积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，形成各方面共同参与的局面。这是党中央对住房保障制度发展提出的重大改革理念与方向，对于我国住房保障体制的健全和完善将产生重要的意义。2014年3月，我国首部城镇化规划――《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》出台，针对如何保障城镇常住人口的合理住房需求、拓宽住房保障渠道的问题，规划明确提出，要健全城镇住房制度尤其是住房供应体系，鼓励社会资本参与保障性住房建设，满足基本住房需求，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。由此可见，我国未来的保障房建设将改变目前的运作现状，形成更为科学、合理、有效的建设供给机制与实施机制，非营利性社会组织将成为未来保障房建设运营的重要参与力量，保障房将形成更加多元化、多支柱的供应渠道和开发建设格局。 
　　二、治理理念与非营利组织在我国的发展 
　　英语中的"治理"（governance）原是指控制、引导和操纵，自20世纪90年代以来西方学者对治理做出了许多新的界定，并在社会科学领域广泛地大量使用，"今天的联合国、多边和双边机构、学术团体以及民间志愿组织关于开发问题的出版物很难有不以治理为常用词来使用的。"[1]治理理论研究的主要代表学者詹姆斯・罗西瑙、罗伯特・罗茨、格里・斯托克等人分别提出了关于治理的多种解释，由于没有形成一致的含义界定，治理的概念较为含糊。①在关于治理的众多定义中，联合国全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理所做的界定具有典型的代表性和权威性，治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规制，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排；它有四点基本特征：①治理不是一整套规制，也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[2] 
　　我国学术界对治理的研究基本上与西方同步，自20世纪90年代中期后相关研究成果大量涌现，使治理理论研究日益成为了"显学"。与西方学术界类似，我国学者也从各自不同的研究角度对治理做出了多种解释阐述。②综观各类的研究和分析可看出，虽然治理一词有很多不同的意蕴和理论视角，但可以一般性地理解为从聚焦正式行政部门、政府部门的发展模式转向不断增强私人部门和公民社会的参与、融合其利益的一种过程，以国家（政府）与社会、市场的有效互动协作来应对不断增长的、复杂的、多样化的、动态性的社会问题，摒弃"国家（政府）―市场"的简单两分法，以"国家（政府）―社会―市场"的新组合替代国家（政府）的绝对中心地位，实现三方的优势互补、互利共赢。 
　　以俞可平教授为代表的关注中国整体治理变化的中外学者研究认为，我国的改革是"以治理为中心的改革"，主要体现在从政治国家到公民社会、从政府统治到社会自治、从政府管制到公共服务等十二个方面。[3]如果具体归结到社会经济生活的实际变化上，非营利性社会组织的蓬勃发展可以说是我国治理变革最为突出的表现之一。截止2012年底，我国共有社会组织49.9万个，其中社会团体27.1万个，民办非企业单位22.5万个，基金会3 029个，从业人员达613.3万，业务范围涉及工商服务、科技研究服务、教育卫生、社会服务、文化体育、生态环境、法律宗教、农业及农村发展等各个领域。[4]我国各级政府已经在很大程度上通过与非营利组织的合作来应对和处理各类社会事务，"NGO与政府的合作广泛存在"，[5]政府包揽社会事务方方面面的"家长式"角色已经发生了较为明显的改变，治理理论所强调的"政府―社会―市场"的多中心共治局面正逐渐呈现。遗憾的是，在住房保障这一重要的民生发展领域里却几乎没有非营利性社会组织力量的存在，依然沿袭着"政府―市场"的两分格局，这既与住房保障的民生基础性重要地位不相符，也部分地造成了我国住房形势的严峻困境，成为我国住房制度建设、非营利部门建设的一处短板。 
　　从世界范围看，非营利组织参与保障房建设运营是非常普遍的现象，全球80多个国家共有10万多个非营利性住房组织。发达国家的这类组织从19世纪中期就开始了规模化的发展，随着住房问题的不断变化和社会经济、思想文化的不断进步，各国逐渐加大对这些组织的鼓励和扶持，使其在20世纪下半叶获得了极大发展，成为各国治理住房问题的重要制度与组织安排，甚至成为应对国民住房事务的第一道防护线。[6]二战后，越来越多的发展中国家也开始调动非政府组织和民间团体的力量从事住房供应，这些组织不以盈利为目标，对低收入群体的关注较多，对基层信息的掌握比较准确，运作灵活，创新手段丰富，对解决低收入民众的住房问题起到了积极的作用。[7]全球非营利组织研究的权威――美国约翰・霍普金斯大学教授莱斯特・萨拉蒙认为，虽然由于发展阶段的差异，发展中国家的公民社会组织往往专业化特征不足，但在社会经济不断发展和城市化的快速推进之下，其国内的发展组织和住房组织相较于发达国家而言更为普遍，也更为重要。[8]基于此，在他所构建的、也是国际上普遍认可的"非营利组织国际分类体系"中，发展与住房组织位列第六大类，具体的形式为从事住房开发、建设、管理、租赁、筹资和修缮的住房协会，提供找房、住房法律服务和相关协助的住房援助组织。可以说，非营利性住房组织以其突出的创新能力、试验能力、满足特殊需求的能力正日益成为各国住房体系中与市场、政府并列的"第三种力量"，正成为政府干预机制和市场调节机制的选择性替代手段。 　　三、非营利组织参与保障房建设运营的现实意义 
　　当前我国已进入深化改革的新历史时期，建设和发展非营利组织、发挥其在促进民生改善与社会和谐方面的积极作用，已经成为保持经济社会协调发展的重要手段。住房问题长期以来都是我国面临的最严峻的民生挑战之一，这一问题的形成有着多方面的原因，其中重要的一点是缺乏构建多元化、良性化、开放式的住房供给体系的思想意识，多年营造的"政府加市场"双轨制住房发展体系也缺乏对社会化非营利性住房发展机制的足够考虑，导致包括兴建大量保障房等措施在内的政府住房调控行为的效果始终不尽如人意，民众的住房焦虑一直未能显著消弭。党中央提出的积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，是对以往住房调控政策的反思与拓宽，是在治理理念之下确立的住房制度建设的重要突破方向，将引导和探索非营利组织参与到住房改革的政策网络之中，推动政府部门、非营利团体、私营企业的共同协作，通过制度的创新来推进"政府―社会―市场"多元化、多层次的住房体制的形成。 
　　（一）促进政府转变职能，缓解住房领域中的政府失灵 
　　十八届三中全会提出，有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。当前我国各级政府已在社会生活诸多方面开展了与非营利组织的合作治理，政府一家独大的"全能式"管理形态已有了部分改变，但必须看到，我国政府体制创新的力度仍然不够，传统的行政管理体制以及政府与社会关系的旧模式并未被彻底打破，政府主导的全能主义依然是对目前中国社会管理模式最为恰当的概括。[9]在住房领域，全能型政府行为的突出表现在于政府缺乏对住房市场各参与主体的尊重，大多数政策的制定都是基于政府自身的立场和角度，带有很强的行政管制色彩，垄断着保障房的全部供给与管理责任，"一肩挑"地包揽下对中低收入人群的住房供给责任。这既给自身增加了很多不必要的沉重负担，而且执行的效果也并不令人满意，例如各地频现的保障房申请"遇冷"、贫困（人群）过度集中的"贫民窟"的苗头、保障房的建筑质量问题及权力寻租与腐败行为等。随着我国经济社会的发展，人们对自我需求的定义和要求越来越重视并趋于多样化，即使同处中低收入阶层，也会由于彼此的收入、财富、家庭构成、教育水平、就业前景等差异而出现多样化、层次化的各种偏好型住房需求，由政府统一供给的保障房难以满足这样的现实需求。"国家实际上不可能将同样规则和标准的服务强加于现代社会中那些越来越多元化的成员目标身上，……国家虽然有足够的能力干预社会，但能确定公民的各种需求并对之做出有效反应的机制却十分有限。" [10]而非营利组织"具有规模小、灵活机动和能够利用基层的活力等优点，因而较为理想地适合于填补由国家的不足所带来的空白"。[11] 
　　"中国公共服务型政府的建立不取决于政府提供了什么性质的服务， 而取决于这些服务是否真正惠及了服务对象……取决于政府如何规划、组织和引导公共服务的供给，且在多样性、灵活性以及数量、质量和机会上都能够使服务对象得到相当水准的满足。……开发民间组织的有益功能是构建公共服务型政府的有效路径，民间组织的成长为政府职能的真正转变提供了可能，为公共服务型政府的职能运行提供了有效支撑。" [12]推动非营利组织参与保障房建设运营将打破政府垄断这一公共产品供给的局面，改变保障房供给主体单一的格局，将部分公共产品及服务职能转移给社会非营利组织，让其他公共机构、社会团体、企业共同参与保障房的建设发展事业，这样政府可在目前巨大的建房压力下适当地解脱，能集中更多精力和资源来改进和完善它本应承担和必须承担的其他社会公共服务工作，加快政府职能、角色的转型和优化。 
　　（二）促进社会管理体制的创新，推进公民社会的建设 
　　公民社会是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域，其组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。[13]任何一种成功的市场经济体制不仅需要具备完善的竞争机制和法律制度，还需要有以非营利组织为核心的公民社会的配合。国际社会的治理实践经验表明，非政府组织、非营利组织是公民与政府之间的中介和桥梁，既能够合法有序地表达不同群体的意愿，也有利于形成和扩大社会共识，使更多的社会成员认同、接受新的社会规则，帮助政府扩大有效的制度供给。随着改革的不断深入，公民社会必将在我国社会管理和服务领域扮演越来越重要的角色。 
　　现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。在社会管理中，一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要不断增强社会自我管理能力，发挥好各种社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。[14]在教科文卫等领域大量兴起的非营利组织正成为我国公民社会发展的强大力量源，但在住房这一重大的民生基础领域非营利组织却异常薄弱，不能不说是我国公民社会发展格局中的一大缺憾。 
　　我国自1998年房改后过于强调住房的经济属性，过度追求住房的经济效应，将住房政策片面地理解为房地产经济和产业政策，忽略了住房的社会属性和准公共产品属性，近些年实施的各种改革调控正是对此的纠偏和弥补，住房的社会效应与民生属性不断得到提升，已逐渐与教育、医疗、养老等社会事业相并列。然而，我们对民间社会力量涉足后者较为重视，在这些领域培育起了一定的公民社会形态，逐渐向发达福利国家的状态靠近，即"在福利国家核心范围（政府需做好的底线式补救性福利）外新成立一个具有自我意识、积极向上的市民社会"，[15]但在住房领域我们的步伐却过于滞后了，可以有效提高住房制度活力与效率的多元主体共同努力与相互合作是我们在住房发展领域中的一大缺失。而且，住房是人类生存发展必不可少的基本物质条件，相比教育、医疗、养老等事务，其基础性重要意义同样关键，甚至更加根本化。对于我国住房困境的求解而言，也需要进行政策制度的突破性尝试与创新，正如奥斯特罗姆所言，人类社会中大量的公共事务并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[16]通过推动非营利性住房发展组织的成长，可以从住房领域推进公民社会的建构，促进民众做好住房的自我服务与管理，实现安居的民意诉求，并对其他社会领域的建设成就和公民社会的整体发展进步产生夯实和加固的作用。 　　（三）更进一步地保障与提升公民住房权 
　　我国大规模地建设保障房、实施各种房地产调控政策的最终目的其实都是为了保障国民住房权的实现，即"公民有权获得可负担得起的、适宜于人类居住的、有良好物质设备和基础服务设施的、具有安全、健康、尊严、不受歧视的住房的权利"。[17]住房权是源自人的自然需求和社会需求、直接影响公民其他重要权利实现的一项基本人权，是体现和维护人格尊严与价值的重要前提。党的十七大报告将住房权明确宣示为我国公民的基本人权，"学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居"目标的提出标志着党中央正式从人权角度来审视和看待住房问题、制定住房政策，我国开始走上追求与实现公民住房权的探索之路。遗憾的是，尽管住房改革以来政府在实现公民住房权方面已经做出了种种努力，但成效并不明显，而且还存在走向住房市场失序和保障性住房体系难以正常运行的双重失败的可能，其中的原因之一便在于政府的政策工具选择过分强调了行政规制和市场化工具，没有通过公共企业、非营利组织等政策工具来实现政策目标。[18] 
　　对于如何保护、促进和实施住房权，联合国等国际机构做出了明确的倡议，除了要求各国政府承担起自己的责任外，也要求各国积极培育和调动非营利性社会组织的力量来从事住房建设供应。联合国经济与社会事务部1975年发表题为《非营利住房协会》的报告，在对亚非拉各国非营利性合作建房进行考察梳理后，明确提出创设或加强非营利性住房协会是改善人类、尤其是发展中国家人口居住条件和住房权益的有效途径之一。1996年联合国人类住区会议发布的《伊斯坦布尔人居宣言》指出，不仅各国政府要采取行动，社会各个部门包括私人部门、非政府组织、社区都要采取行动，为人人提供适当的住房；政府要采取适当行动以促进、保护并确保住房权逐步充分实现，这些行动包括支持社区、合作社和非营利的租房计划和房主自住住房计划。2002年联合国《住房权利计划》的首份报告提出，政府必须废除禁止公众参与的法令，必须创造经济、社会、政治的条件以满足公众对自己住房权的维护，特别是国家必须不能限制人们自由组织和集会的权利；国家必须进一步尊重个人建造自己住房的权利，鼓励公民积极行使自己的权利。尽管我国的政治制度、社会体制、发展阶段等现实国情具有不同于别国的独特之处，但就追求民生改善、促进公民住房权实现这样的社会发展目标而言，面临的问题其实与其他国家并无太大不同，我国的住房建设改革也需要有更为广阔的思路，加深对非营利组织在解决公民住房难题中重要作用的认识，积极探索、努力尝试这一崭新的改革命题。 
　　（四）住房调控走向长效化、平衡化的可行进路之一 
　　回顾近十年来我国住房市场调控的历程可以看出，历次调控的核心重点都是压制需求甚至包括部分合理的刚性需求，以"堵"为主成为了调控政策的"主线，" 最显著的体现是以限购、限贷、限价为代表的"三限令"的推行。从表面上看，这些措施确实产生了一些效果，房价的暴涨势头得到一定遏制，住房的投资投机行为受到一定控制，但是这样一种基于强力行政命令干预思想的调控手段能否使住房制度走上长期可持续发展的健康轨道是值得怀疑的。限价令带有由政府为住房定价的色彩，严厉的限购政策直接压制了许多民众的住房改善性需求，伤害了其合理的住房权益，这种有悖于市场经济体制的行政命令式干预过于激烈与生硬，造成了住房市场一定程度的扭曲，若长期实行将无助于构建健康的住房体系，不能成为一种长效化的政策机制。 
　　再者，这些压制需求的政策已实施了多年，其积极效应正在逐渐衰减，近两年来全国各主要城市的房价涨幅又有所抬头，边调边涨的状况依旧在延续甚至还有所加重，日益反映出行政化干预方式的软肋与不适应。这样的政策路径依赖已经使住房市场产生了一定的"抗药性"，不断地消解着调控政策的冲击，同时也意味着长期施行的一味打压需求、控制购买的"堵"的政策思路已经到了需改弦更张的时候了，应当在住房的供给端有所作为和突破，从住房的需求管理转向需求与供给并重的管理，寻求一种"疏堵结合"的调控态势。在此背景下，党中央提出探索建立非营利组织参与保障房建设运营、加强住房供应端建设与完善的改革理念是我国住房制度调控思路的方向性转变，彰显了中央政府突破政策疲倦、探索完善住房调控长效机制的意志。 
　　四、结 语 
　　"社会所有三个'部门'――公共部门、私人部门和民间部门――共同合作是解决社会经济问题的最佳途径。"[19]探索建立非营利组织参与保障房建设运营的体制机制既是我国住房制度体系自身迈向科学化长效发展形态的重要节点，更是我国的改革发展理念从"管理"转为"治理"的突出体现。在继续强调政府责任的同时，积极探索推动非营利组织进行保障房的建设、分配、管理，切实改变目前保障房建设管理主体单一的现状，必将对我国住房制度体系的长远健康发展、对政府的改革治理能力的提升、对经济社会的建设与长期协调发展产生深远而重大的意义。