现阶段审计对行政事业单位使用假发票监督的难点

 随着新修订的发票管理办法的颁布实施，完善了制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为的防控措施，加大了对发票违法行为的处罚力度。但我们也应当清醒的认识到，制售和使用假发票的违法行为依旧时有发生。2014年6月18日，审计署公布的中国投资有限责任公司2012年度资产负债损益审计结果显示，国泰基金2010年以来，使用假发票套取资金4 330.04万元，用于账外支付销售人员奖励，其中2012年发生1 793.25万元。笔者认为要想从源头上根治假发票违法犯罪行为，除了在监管和查处过程中要加大力度外，还需要建立一系列的长效执法机制，最终形成全社会齐抓共管、标本兼治的工作格局。本文就当前审计机关在查账过程中发现的对行政事业单位使用假发票监督的难点问题，作一些尝试性的剖析与思考。 
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　　 “2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”指出，预算单位接受和使用虚假发票列支问题比较普遍。抽查56个中央部门已报销的29 363张可疑发票中，有5 170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。其中，8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9 784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等;12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4 456.66万元。 
　　 以后年度的审计署关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告虽未直接提及接受和使用虚假发票列支的问题，但都提到虚构支出、骗取财政资金的问题。 
　　 现阶段审计对行政事业单位使用假发票监督的难点： 
　　 一、发票识别查询系统不完善 
　　 近年来，随着科技的不断进步，非法制售假发票的违法犯罪活动也逐步向专业化、智能化方向发展。不论是普通发票、增值税发票还是服务业发票，只要是能用来报销的票据，不法分子都不顾一切的“插手”其中，这些假发票模仿程度之高，足以以假乱真，让人难辨真伪。虽然，税务机关网站提供了发票鉴别查询系统，为一线审计干部鉴定发票真伪提供了必要的参考，但是税务机关网站查询结果后却加备注，如：某某省国税税务网站在发票查询结果后备注：（1）查询2次以上有可能是被套用代码、号码的发票，查验真伪请与当地国税机关联系。（2）查询结果仅供参考，如需要进一步验证相关信息请与发售税务机关联系。也就是说，目前只能由开票方所在税务机关根据发票出售情况判断发票真正的真伪，审计人员要定性行政事业单位使用假发票报账的行为必须通过当地税务机关认证，不仅渠道不畅，而且结论周期较长，遇到真票假开情况时甚至会出现无从查证的情况，对查处造成负面影响。 
　　 二、发票管理监督制度不完善 
　　 为防止假发票的制作、扩散和使用，新出台的《发票管理办法》增加规定：禁止非法代开发票;不得介绍他人转让发票;对知道或者应当知道是假发票的，不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输;不得以其他凭证代替发票使用;并规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道的规定。同时，《发票管理办法》简化了发票领购程序，从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票。上述这些矛头直指“假发票”的有力措施，在具体操作的过程中仍面临许多措施细化和配套保障的问题。首先，辨别发票的真伪，审计机关无方便、迅捷的渠道，且税务机关内部本身还存在着鉴定假发票程序不清、职责不明的情况，就更不用说是针对普通老百姓的便捷渠道了。其次，税务机关在实际检查工作中一定程度存在重视涉税的日常检查而忽视或弱化发票的专项检查的现象。对行政事业单位的发票使用情况缺乏经常性检查，过程监督力度的不足，给违法者以可乘之机。 
　　 三、发票打击处罚制度不完善 
　　 新出台的《发票管理办法》，虽然进一步加大了对发票违法行为的惩处力度，提高了对发票违法行为的罚款数额。但现实情况是行政事业单位经济事项基本免税，税务机关平时检查少，审计机关在审计时发现行政事业单位使用假发票需要处罚时，却遇到制度上的处罚盲点，如新的《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第四十五条“税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚，应将处理决定书面通知当事人;对违反发票管理法规的案件，应立案查处。......”的规定，也就是说，只有税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚。笔者认为应在严格执行对制售和使用假发票处罚的同时，应强调“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收”的规定，要从使用假发票这里入手，苛以重责，治以重罪，树立拒绝假发票的意识。规范财务和报销制度，严格落实责任。对报销过程中签字的主管人员、办理的财务人员，对用假发票报销者“睁一只眼闭一只眼”的放水行为，也要追究责任，通过新闻媒体进行曝光，加大其违法成本，堵住使用假发票获得个人利益的机会，假发票就失去了存在空间，制售者也就丧失了获利渠道，根治假发票泛滥才能真正实现，从而建立起公平竞争、诚实守信的市场经济环境。