进一步深化县(市、区)党政主要领导干部同步经济责任审计的几点思考

 　 近两年，根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，吉安市审计局对部分县（区）委书记、县（区）长履行经济责任情况同步审计进行了积极探索。尽管审计过程中积累了一定的宝贵经验，也取得了一些成果，但对其规律的认识和把握还不够，同时在审计中碰到的一些问题和困难还需要在实践中不断地深化探索和思考。笔者认为深化县（市、区）党政主要领导干部经济责任同步审计，最关键和最核心的问题在于怎样强化审计内容的针对性、审计评价的规范性和审计结果的有用性，也就是怎样有效解决“审什么、怎么审”，“评什么、如何评”的问题。 
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　　 一、转变审计思路、拓宽审计思维。县（市、区）党政主要领导干部经济责任审计要以促进领导干部推动本地区科学发展为目标，以任期本地区财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，围绕着守法、守纪、守规、尽责情况，以决策为龙头、发展思路为起点、执行绩效为重点、资金流向为主线的工作思路，要抓住涉及人民群众切身利益的热点、难点、重点。按照实际要求，进一步改进思维方式，努力培养战略思维和创新思维，切实转变单一的查账、单一的关注财政财务收支的审计方式和思维习惯，善于归纳和分析带有普遍性、规律性和倾向性的问题，提出标本兼治的审计建议，在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的作用。实行从关注资金向关注制定和政策并重转变;从偏重个案监督向重视分析共性问题转变;从发现和揭露问题向更好地解决问题转变;从关注真实性、合法性向关注效益性转变。 
　　 二、以决策为主线、创新审计方法。一是要以决策、决策执行和决策执行结果三个环节为切入点。对党政主要领导干部要突出对其任期内重大经济事项决策的审计，以经济决策权为主线，重点关注决策机制是否健全有效，程序是否规范、民主、透明，内容是否符合国家和上级的规定，决策是否得到有效执行等。二是全程控制，从调查、取证、征求意见等各环节统一把关，提高标准化和规范化。同时，预留充足时间与其进行沟通、讨论修改报告，报告力求准确、精炼，要让大家看得懂、用得上。三是要善于运用以前年度各级审计部门的专项审计结果及各专业部门的检查考核报告，如：环保部门、工信委每年对被审县（区）进行的节能环保检查结果。同时，积极探索更为有效的经济责任审计方式和方法，尝试运用计算机审计技术。 
　　 三、重视审前调查、突出审计重点。党政主要领导干部同步经济责任审计几乎覆盖被审地区所有的经济事项，涉及面广，资金量大，但审计力量不足、审计时间有限所形成的矛盾日益突出。如果对所有事项进行全覆盖，很可能会陷入其中，造成应发现的主要问题没有发现，加大审计风险。所以要重视审前调查和审计访谈，通过调查和访谈确定审计重点。 
　　 结合近两年对几个县（市、区）党政主要领导干部同步经济责任审计实践，笔者认为应重点关注以下几个方面。 
　　 1.重大经济决策方面。重大政策贯彻落实情况，当地党委、政府为促进地方经济发展出台相关政策措施是否及时，是否与中央和上级党委、政府的方针政策一致;重大建设项目决策情况，决策程序是否合规，有无擅自决策，项目的审批是否符合相关规定，有无越权审批、违规审批等问题;国有资源、资产使用和处置等决策情况。要强化对决策机制的制定、执行和相关决策会议记录、会议纪要、抄告事项等文件资料的审计。 
　　 2.机构设置及编制使用方面。被审计地域机构设置、编制使用情况，新增机构设置、编制使用是否合法合规;机关事业单位是否超编进人;领导干部是否超职数配备。要强化对被审计领导干部上任后，在已超编的情况下继续进人（特别是事业编）和任用干部。 
　　 3.财政收支管理方面。财政收入的总体规模，有多少“水分”，上级政府下达的收入任务是否完成;执行国家税收征管政策和收费政策时是否存在违规减免或变相返还税收收入和土地出让金;预决算是否完整，预算调整是否规范，审批程序是否合法;财政收支总体状况和收支结构，收入和支出的总体规模、变化趋势，财政存量资金总体规模等;中央八项规定执行情况，是否严控“三公”经费支出，是否对外公开接受社会监督;财政转移支付资金的管理使用情况，专项资金是否专款专用，是否存在虚报冒领上级财政资金、地方配套资金是否到位。要强化对借招商引资为名违法违规出台财税优惠政策背后的利益输送问题审计。 
　　 4.土地管理方面。经省市政府审批后的土地利用总体规划是否得到严格执行，是否存在未经批准自行调整规划的问题;是否严格控制建设用地供应总量，是否实现了占补平衡;土地审批中是否存在化整为零审批、越权审批、未批先征、以租代征;有无违反国家《划拨供地目录》、《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》等规定供应土地;是否存在未按“招、拍、挂”方式出让用地;闲置土地处理是否合规;征地补偿政策是否符合规定，失地农民利益是否得到切实保障，征地补偿资金是否严格管理和使用。要强化在土地出让和出让金收支管理中违法违规背后的利益输送问题审计。 
　　 5.政府性债务方面。党政主要领导干部任职期间，该地区政府性债务的总体规模，结构及变化情况;重点关注新增政府性债务资金的举借、使用、偿还是否合规;是否存在借债建“楼堂馆所”，有无按核准用途使用债务资金;揭示、分析政府性债务的偿债能力和债务风险控制情况;是否建立政府性债务审批、监督、预警、偿还机制。 
　　 6.重点工程方面。资金来源渠道是否合规;是否进行立项审批，立项是否经过环境评估，是否存在未批先建;项目主体工程、附属工程及工程勘察、设计、施工、监理等是否依法进行公开招投标，在招标过程中是否违规设置不合理条件;工程是否存在违规转包;扩大项目建设规模有无变更依据，决算金额超过预算部分是否重新立项审批;项目资金拨付是否严格按合同规定支付。同时重点关注项目建设是否存在因决策失误或管理不善造成损失浪费的现象及中央新一届政府成立后顶风新建“楼堂馆所”情况，建设规模是否超标，是否符合国家建设允许政策等。要强化对已批“楼堂馆所”建设项目因擅自扩大建设规模被上级查出后，责令停建而形成烂尾楼，造成巨额国有资产损失的审计。 　　 7.节能减排方面。淘汰落后产能情况，规模以上及重点用能工业企业节能目标任务落实情况，节能奖励资金的分配和使用情况;了解该地贯彻执行国家环境保护的法律法规和方针政策情况，减排目标管理责任完成情况，环保专项资金的管理、使用情况，对规划和建设项目实行环境影响评价情况，新引进企业是否进行环评等情况。要强化对节能减排相关职能部门为私企包装项目套取上级资金补助，通过私企挪用甚至私分专项资金的审计。 
　　 8.民生工程方面。重点关注政府实施的民生工程建设情况，上级政府下达的或签订的民生责任目标完成情况，民生资金管理使用是否存在挤占挪用的情况。 
　　 在关注各地区审计共性问题的同时，也要特别注意其自身特点。如部分县（市、区）工业发展落后，税收压力大，则需重点关注该地区是否存在向外有偿引税，破坏经济环境的现象;又如部分县（市、区）大量建设工程存在大量“邀标”的行为，则要重点关注是否存在工程项目“化整为零”逃避公开招投标等。抓好对各相关县（市、区）具有自身特点的重大事项是做好经济责任审计中需要重点考虑的方面。 
　　 四、紧扣问题类型，合理划分责任。两办《规定》及其《实施细则》对领导干部审计发现问题所应当承担的责任，划分为直接责任、主管责任、领导责任。这是经济责任审计中各方关注的重点，也是审计的难点。主要是由于：一是现行体制中县长都是县委副书记，这一组织设置无疑给两者经济责任的确定带来较大的难度;二是县委书记、县长的职责范围具有很强的重叠性，无论是对地方整个经济面，还是对重大经济事项，他们都首当其冲地负有首要责任，要区分两者的经济责任，真有点“剪不断，理还乱”。一般而言，县（区）里的一些重大经济事项书记都会过问和决策，但有的书记采取口头决策方式，给审计确定责任带来难度;三是县委书记对经济社会事务的介入深度和广度不一，如果一个地方的县委书记比较强势的话，他对经济社会的渗透往往是全方位、全角度的，县长的职能作用则受到限制;四是审计没有具体对党政主要领导干部的评价体系。 
　　 尽管区分党政主要领导经济责任确实存在一定难度，但我们经过审计实践，也探索出界定两位领导经济责任的一些规律。一是树立“书记重决策，县长重执行”的思路。这一原则性思路从职责上就决定了对书记的审计评价侧重于宏观经济战略与决策责任，如地区经济发展规划、地区经济发展方式转变战略、地区社会公平正义制度建设、地区节能减排部署、领导干部作风建设和重大经济政策制定等;对县长的审计评价则侧重于地区经济发展过程中执行与管理责任，如党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标完成情况、地方财政财务收支真实合法效益及其他经济活动的组织管理情况等方面;二是以文件资料为切入点。通过对县委和政府文件和会议记录的梳理，能对书记和县长分别从事了哪些重大事项，进行了哪些重大决策，实施了哪些重大措施有了具体的认识;而对同一事项，书记和县长分别施加了怎样的影响也能心中有数，这些便成为界定书记和县长经济责任的重要依据。 
　　 实践表明：党政领导干部经济责任同步审计在实践和理论上的困难有很多，但我们相信，经过审计人的不断思考和实践，在党委和政府的领导下，在各部门的支持帮助下，党政领导干部经济责任审计将在提升国家治理水平的过程中发挥越来越重要的作用。特别是2014年7月中央纪委机关、中央组织部、审计署等7部委联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的颁布施行，对于深化经济责任审计工作、健全中国特色社会主义审计监督制度，对于新形势下强化对主要领导干部行使权力的制约和监督、健全惩治和预防腐败体系、加强党的执政能力建设、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。