《零售商供应商公平交易管理办法》有效性分析与经济学反思

 （上海大学 产业经济研究中心，上海 200444 ） 

　　 
摘 要：一般认为，由于市场失效的存在，因此必须借助政府的力量加以规制，以保证社会福利的最大化。但是现实中规制政策却常常失效。本文利用实地访谈、问卷调查等手段对我国《零售商供应商公平交易管理办法》实施效果进行了有效性评估，发现政策基本无效。对此，我们尝试从交易费用经济学的视角，对其原因进行了分析阐释。结合上述分析，文章最后对规制失灵是否意味着需要强化规制、规制中的政府角色以及公共利益的本质等问题进行了反思，并给出了相关政策建议。 
关键词：规制政策；零供关系；规制失灵；公共利益 
中图分类号：F724文献标识码：A文章编号：1000-2154(2008)11-0014-07 
 
自20世纪90年代以来，我国零售业发生了巨大变化。国外零售巨头如家乐福、沃尔玛等纷纷进入，本土零售企业苏宁、国美也迅速崛起。这不仅导致了零售业竞争格局的重构，而且也使得供应商与零售商在产业链纵向关系中主导地位的置换。如今“渠道为王”，零售商已逐渐获得主导权，对供应商的各种纵向约束（Vertical Restraints）行为层出不穷，工商矛盾日益激化。2003年上海炒货行业协会为抵制家乐福乱收费，高调停止向其供货。2004年普尔斯马特资金链断裂倒闭，其拖欠货款的上百家供应商索债无门，引发集体哄抢。一系列冲突事件引来社会高度关注，也促使政府部门出台法规加以规制。经过一年多时间酝酿，2006年商务部等有关部门审议通过了《零售商供应商公平交易管理办法》（以下简称《办法》），并于当年11月开始实施。这些法规从实施到如今已经有1年多的时间，其规制效果究竟如何？是否实现了当初之政策目标？其中原因何在？如何加以优化改进？对于这些问题的回答不仅有助于动态监控规制政策的有效性，及时加以调整，更重要的是可以通过总结规制政策的利弊得失，积累规制经验与教训，为政府在市场经济中找准定位提供依据。 
 
一、文献回顾 
 
关于零售商与供应商纵向约束行为的理论讨论非常之多，构成了产业组织理论的重要篇章。根据Rey和Vergé（2005）的分类，可以将纵向约束划分为两类,一类是关于交易双方就交易价格或支付所达成的条款，如通道费等非线性收费（Non-Linear Pricing）、转售价格维持（Resale Price Maintenance, RPM）；一类是对交易某一方或双方的权利进行限制的条款，如排他交易（Exclusive Dealing）、区域市场圈定（Exclusive Territories）、捆绑销售（Tying）等［1］��。这些行为是否有利于竞争、提升社会福利显然是政府实施规制的重要标准。围绕这个问题，理论发展大体经历了三个阶段：哈佛学派、芝加哥学派和后芝加哥学派。 
哈佛学派以哈佛大学的Edward S Mason（1939）和Joe S Bain（1951,1965）为代表，提出了著名的S-C-P范式［2］295,［3］50,［4］65��。哈佛学派把纵向约束行为和垄断动机联系起来，提出了著名的杠杆理论，即指企业通过纵向约束或一体化，将其在一个市场中拥有的垄断势力延伸到其他市场中，这不可避免遏制了竞争，使得社会福利损失［2］300,［4］70。因此，政府必须对纵向约束进行规制。上世纪60年代之前，哈佛学派成为反垄断政策的重要理论基础，依据所谓“本身原则”（Per Se Rule），纵向约束被视为违法行为。芝加哥学派则以新古典经济学的价格理论为基础，以经济效率为标准对市场结构与行为进行分析，主要代表人物为Robert H Bork（1978）、Richard A Posner（1976，1981）等。芝加哥学派认为，与市场失灵相联系的任何问题都总是根源于横向竞争，而非纵向合约安排，纵向约束不会产生额外的垄断租金。企业实行纵向一体化与约束行为的动机是为了提高效率，节约交易成本，垄断动机微乎其微。合理原则（Reasonable Rule）而不是本身原则应该成为反垄断法的判定准则［5］��。20世纪90年代，以Jean Tirole、Salop等人为代表的后芝加哥学派兴起。这一学派吸收了博弈论和信息经济学的研究方法和相关理论，用非合作博弈模型对掠夺性定价、合谋、进入壁垒、排他性交易等企业的策略性行为进行了动态分析，得出了许多与芝加哥学派相左的结论。他们认为纵向约束协议，在某些条件下是有害竞争的，无论对消费者福利改进，还是对整个社会福利的改进都有害，因此应当通过动态分析，综合权衡约束行为的反竞争效应与效率提高效应［6］。 
上述三个学派重点探讨应不应该对纵向约束行为进行规制，尽管结论不同，但都将政府视为公共利益的代表，认为采取规制是政府对市场失灵的一种自然反应，但对于如何进行规制、各种规制手段的效果如何、政府是否会存在失灵等问题缺乏应有的重视。事实上，正如Stigler、Peltzman和Becker等人指出的政府也是追求私利的，并非代表公共利益，因此会出现利益集团能够说服政府运用其规制权力为本集团的利益服务。规制被滥用，资源被大量用于寻租活动（Rent Seeking），最终导致社会福利的损失［7］,［8］222,［9］15，��。Stigler通过实证研究发现：受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率、较低的价格［9］17��。随后更多学者持续跟进，形成了较为完善的规制经济学理论，使我们得以更深刻理解规制形成的微观机理以及所存在的成本与风险。国内学者余晖（2004）持续多年对我国医药、出租车和电信等行业管制进行了一系列深入案例研究，取得了丰富的成果［10］��。但从目前的研究来看，规制经济学主要关注诸如电信、电力、煤气、自来水等与民生高度相关的自然垄断行业，对于零售行业的研究相对较少，实证研究更加薄弱。 
 
二、《办法》实施效果：基于两组问卷调查的评估 
 
对《办法》实施后效果的评估，本文采取问卷调查的方式，基于两组来源，彼此印证，相互补充。 
（一）问卷调查说明 
第一组调查由我们自行组织，时间范围从2006年6月至2007年12月，调查对象既包括零售商也包括供应商，目的在于深入了解我国零供关系存在的问题与原因。对于供应商的问卷中，我们设计了三个问题，（注：三项问题是：《办法》实施后供应商弱势地位将会有所改善；《办法》实施后零售商会因此而减少通道费的收取；《办法》实施后零售商会因此减少货款的拖欠。供应商对这些观点可以从非常不同意，比较不同意，不确定，比较同意，非常同意进行选择，分别赋值为1、2、3、4、5。）直接询问《办法》实施效果；另一份调查则由上海商情信息中心完成，该组织连续5年开展了供应商对零售商满意度调查，其中包括供应商对零售商在收费水平以及货款拖欠等方面的满意度数据。本文将采用其06、07两年数据进行比较，比较《办法》实施一年后，这些指标是否有显著变化，间接来考察其取得效果。关于这两组调查的情况可参见表1。 
表1 两组问卷调查情况一览表 
 
（二）调查数据结果分析 
1．第一组调查数据结果分析。第一组样本企业为40家供应商，其中食品饮料类有14家，办公用品类5家，日化用品（含化妆品）6家，建材类7家，家电器材类5家，其他类别3家。这些供应商当中有12家是制造企业，直接向零售商供货，24家是贸易企业，作为经销商向零售商供货，此外还有4家此项信息不详。表2给出了这些供应商对于《办法》实施后可能会带来效果的直接评价结果。可以看出，对于问题1，77.5%的供应商表示了非常不同意，仅有2%比较同意，此项问题均值得分1.45，显示出供应商对依靠《办法》改善弱势谈判地位非常不具有信心。对于问题2和问题3，数据也显示了与问题1高度一致的信息，均值分别为1.3、1.4，说明供应商普遍认为《办法》对通道费收取和拖欠货款问题的解决不会有实质性改善。 
表2 第一组问卷调查数据结果分析 
 
注：括号上数字为对此项问题的选择人数，括号内数字为人数占比；均值为此项问题的平均得分 
资料来源：作者自行整理 
2．第二组调查数据结果。第二组样本企业为长三角地区上百家供应商，这些供应商2006、07连续两年分别对自己所供货的连锁企业进行了满意度评价，表3列示了与本研究相关的三项问题与测量方式。 
表3 第二组问卷调查有关问题与测量方式 
 
资料来源：基于公开下载的问卷（www.fmcgchina.com/2007/2007.doc），作者自行整理 
表4 第二组问卷调查部分数据结果汇总 
 
资料来源：基于公开报告（http://www.bis.net.cn/），作者自行整理 
我们将问题1、2连续两年的数据汇总在表4。可以看到，信用水平指数无论对于全样本还是分业态，2007年都有所上升，但幅度并不大。而对于收费水平指数，全样本和分业态均值都超过3，这说明相比去年，虽然《办法》出台，但今年收费水平不降反升。（注：特别要指出的是，上海商情信息中心在分析报告中，将收费指数进行了纵向比较，籍此说明07年的收费比去年是上升和下降。我们认为这是错误的，因为问卷中提问的方式已经让被测相比上年来判断今年收费水平是低或高（参见表3问题1），因此我们仅需根据结果均值与3（代表适中水平）进行比较。但其对信用水平指数的处理是正确的。）问题3虽然没有被选答案，是开放式问题，但结果高度收敛。超过90%的供应商认为《办法》实际效果不明显，监管及执行力度都不够，并没有能够切实保障供应商的利益，且很多连锁企业对《办法》根本视而不见。这与我们的调查结果一致，都说明了《办法》并没有能规范零售商诸多破坏“公平交易的市场秩序”的行为，《办法》实际效果较差。 
 
三、《办法》失效的原因分析：交易费用经济学视角 
 
从上述数据结果可以看出，《办法》实施效果差，并没有达到有关部门预期的效果，这其中原因何在？ 
按照契约经济学的思想，规制政策的本质是政府与企业之间的一种合约。双方出于公共利益或社会福利（注：如不作特殊说明，本文将公共利益与社会福利混合使用，不做具体区分。）的考虑，企业对某种经济行为作为或者不作为的承诺与约定，如有违背则自愿接受政府的惩罚与处置。缔结合约，其目的在于执行，以保证缔约双方之权益。但凡是合约，其缔结与执行也一定会有花费与代价，这些花费与代价经济学称为交易成本。一般认为，交易成本可以更具体地分为以下三类：一是合约准备成本，交易方事先搜寻信息的成本；二是合约缔结成本，交易方讨价还价、拟定合约和决策的成本；三是监督和执行合约责任的成本，为防止交易方可能存在的机会主义行为所必须付出的监管成本［11］��。由于交易成本的存在，很多看似可以实现双赢的交易不会发生，很多已经形成明确法律文本的交易合约也无法执行。 
就规制政策而言，由于政府所拥有的特殊地位，规制政策的制定与颁布成本通常较低，但是规制政策的执行成本却会由于被规制者机会主义行为的存在迅速上升，导致规制政策无法落实，即所谓“上有政策，下有对策”。从《办法》实施过程中，我们也可以看出相同的逻辑。尽管《办法》对零供双方行为也都有规定，但实际规范的重点在于零售商，尤其是零售商向供应商收取费用、拖欠货款等行为。以收费为例，《办法》中规定了零售商收取促销服务费的前提、条件和义务（《办法》第十、十一和十二条），并指出不得变相收取其他费用，还细致列出了零售商常用的一些变相收费形式，明确予以禁止（《办法》第十三条第1到6款）。但这些“看上去很美”的条款现实中却被零售商轻松化解。 
我们在调研中发现，对上述规定零售商的对策有：(1)变换收费名称。这是最常用的对策。《办法》明确禁止了如条码费、进场费、节庆费等收费方式，但很多超市卖场则在新合同里创造了许多其他收费名称，如选位费、服务促销费、宣传促销费、保证金等。(2)变换收费模式。有些零售商的确停止了某些前期费用的收取，但是在签合同时，却往往会要求供应商提高销售返点或降低进货价格来保证自身利益。(3)提高其他收费。取消货架费等收费名目的同时，提高促销费用或者是水电、保安等增值服务费用水平。(4)提前签订合同。由于《办法》2006年11月15日执行，部分超市赶在此日期前将原本要到来年2～3月份到期的合同提前签掉，籍此规避《办法》。(5)签订主附合同。主合同用来应对有关部门检查，相对含糊，附加合同则详细写明对供应商的各种约束与义务。(6)不予理睬。有少部分零售商保持原有对供应商管理的策略，未做因应。 
这些行为或涉嫌“变相收费”，或本身就已“违规”，但政府要去全面查处几乎不可能。首先，对这些行为的动态监控缺乏有力的信息技术和人力资源配置的支撑。调查中我们发现，一般而言，面积超过5000平米的大卖场，供应商数目为300家以上，而且每个供应商供应的单品（SKU）（注：SKU是Stock Keeping Unit的缩写，译为最小存货单位。对于超市、大卖场等业态，零售企业需要掌握供应商商品库存，因此对每一个规格的商品都需要编码，形成的号码即为SKU。）数目多则数百个，少的也有十几个。而且收取通道费等费用所依据的常常是SKU而非供应商，（注：也就是说即使同一个供应商，不同规格、型号和包装的单品收取通道费也不相同，这意味着同一个供应商所面临的零售商势力并不相同。很多学者抽象的谈供应商弱势是不准确的，实际上同一个供应商由于供应商品的差异，完全可能同时处于强势和弱势两种状态。）因此要对每一家零售商下的每一家供应商的每一个单品的收费状况进行动态及时监管是一件极为庞杂几乎不可能完成的任务。 
其次，供应商举证动机薄弱。我们的问卷调查显示，79.4%的供应商认为收取通道费等费用有助于商品销售，即缴纳通道费对大部分供应商是有利可图的。此外，另一个重要原因是害怕举证带来的负面后果，正如其中一位供应商所说：“……零售的圈子太小了，一旦去检举投诉，即使赢了这场官司，今后也没有哪个渠道敢跟你合作了……”。 
最后，即使接到检举，有关部门取证、判罚依然存在诸多障碍。办法中的“无不正当理由”，“事先未约定”、“经供应商同意”等文字的存在，就给了零售商极大的运作空间，在进货检查、商品陈列、撤柜、促销等环节，零售商都可以轻易找到理由，间接规避办法对其的直接限制，这为判罚带来了困难。上述无疑都造成了规制政策这个特殊合约的监督与执行成本高企，使得《办法》在现有的规制能力与资源投入状况下无法落实，规制失灵。 
 
四、结论与反思 
 
本文通过两组问卷调查，直接或间接验证了旨在保证零供交易公平，促进零供关系和谐的《办法》自实施以来，并没有取得预期效果。而其中原因在于，规制的执行需要付出极高的交易成本，超出了目前规制部门的能力范围。那么紧随而来的问题就是：为了保证规制效果的实现，是否有必要进一步加大资源投入，提升规制能力？目前云南、成都以及贵阳各地为落实《办法》，都先后出台了实施细则，其余很多省市也纷纷表示将要跟进，这些做法是否合理？规制失灵就意味着要加大投入强化规制吗？这是本文提出的第一个反思。 
1．反思一：规制失灵就意味着要加大投入强化规制吗？规制失灵的原因，简单而言可分为两大类：一是动机偏差，即规制者被利益集团所俘获，放弃追求公众利益和社会福利，转而为利益集团所服务，追求私利；二是能力限制，即规制者动机是好的，但由于缺乏必要的工具、方法以及资源而影响规制效果。姑且认为《办法》的动机是好的，能力限制才是导致其失效的根本原因。即使如此，加大投入、提升能力也一定是正确的应对之道吗？我们的回答是否定的。是否需要进一步投入资源、强化规制，应该根据规制产生的边际成本与带来的社会福利的边际增长之间的关系进行权衡，规制的边界应该停留在两者相等的条件下。规制或许能提高社会福利，但规制也是有成本的，是否需要加强规制也应该从经济理性的角度加以考虑。很多经济学家曾指出尽管产权界定有助于交易，但产权界定也需要成本，因此产权并非越清晰越好，而是各种两难冲突权衡的结果［12-14］��。这种权衡的思维方式，政府进行规制决策时也应该加以借鉴。 
从目前对零售行业纵向约束行为规制的绝大部分研究来看，主流的研究思路几乎都是假设市场结构条件，然后分别计算有约束行为（如收取通道费）和没有约束行为的社会福利，如果前者小于后者，则说明这种纵向约束行为是有损社会福利的，应当加以规制［15-18］��。我们认为这种研究思路，存在一个误区，那就是只要出现了“市场失灵”，就直接向政府规制寻求帮助，似乎规制无需成本。但如果将规制成本考虑进去，某些规制很有可能是没有必要的。就《办法》而言，我们认为，零售行业关于收款、价格、捆绑销售等行为的经济规制难度大，但所获得的社会收益却并不突出，不如将重点放到食品安全、卫生检疫等社会性规制环节，这种经济性规制政策基本可以取消，出台细则没有必要也不会有效。 
2．反思二：有损社会资源的无效政策为什么会出台？《办法》没有取得效果，但却带来了一定的社会成本，如拟定《办法》前的调查、研讨所需花费、零售商为应对《办法》采取的重新印制合同、调整信息系统会计科目名称以及雇用律师等各项支出。这个损耗社会资源的无效政策为什么会出台？难道仅仅是因为有关部门规制经验的缺乏，因为规制者没有提前考虑到“下有对策”吗？调查中我们发现，政府有关部门人员有很多认为《办法》失效是预料之中的事情。也就是说，不能排除规制者明知《办法》将会失效，但却仍旧加以出台，人为带来了不必要的社会成本消耗。这又是为什么？ 
如前所述，规制失灵原因有动机偏差和能力限制两大可能。在反思一中我们假设政府追求公共利益最大化，动机不存在偏差。但现代规制经济理论指出，政府（官员）也是追求私利的经济主体，因此不可避免会带来规制失灵――或被利益团体收买俘获，为其服务［8］232,［9］11��、或故意制造政策壁垒，四处寻租［19］��、或者利用规制政策，为自身职业发展奠定政绩［20］��。就《办法》而言，我们认为最后一种原因可能性最大。2002年12月，胡锦涛主席在十六大报告中首次提出“和谐社会”这个概念。构建社会主义和谐社会已经成为我党现阶段的重要执政目标。2003年以来，零售商与供应商冲突事件频发，人数少但凝聚力强的部分供应商借助媒体传播放大事件负面效果，使得零供关系问题从一般的经济问题上升为重要的社会问题。出台《办法》尽管实际效果差，但却体现了和谐精神，是对中央精神的贯彻与执行，无疑会对有关部门官员们的职业发展带来积极影响。这或许才是一个于社会福利有损的无效政策出台的根本原因！ 
3．反思三：存在清晰可测量的公共利益或社会福利吗？从零供关系的各种争论中，我们不难发现，尽管各方观点针锋相对，但无论零售商还是供应商无不以提高公共利益或社会福利作为自身观点的立基石，政府出台《办法》如此，经济学者包括我们之前的讨论也不例外。似乎公共利益清晰可测量，各种行为（包括政府规制行为）只要基于理性的计算就可以给出是否合理（合法）的准确答案。但如布坎南所指出，由于各人的偏好、能力、环境条件等各不相同，所以选择的主观性使得它对于外部观察者来说是不可预测的，个人效用函数并不可以加总为一个社会福利函数，公共利益因此根本就无法测量计算［21］��。事实上，政治学领域内的绝大多数学者也都倾向认为提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的，尤其不可能用实质性的词句为公共利益下定义［22-24］��。 
我们认为，对于公共利益的理解，从程序机制而非内涵共识可能才是理解和把握其本质的较好的根本途径。《办法》尽管无效甚至也损失了社会资源，但却打破了传统产业政策单纯由上至下政府完全主导的形成机制。纵观《办法》出台前后，零售商、供应商、媒体和学者纷纷参与讨论，或积极诉求利益，或公开表达主张，政府相关部门也能及时反应，采取行动。在我们看来，这种政策形成机制远比《办法》本身更有价值，因为它提供了一种内生纠偏之功能，它或许无法保证规制政策一贯正确，但却能避免规制长期失灵，防止某利益团体借助公共利益之名义，将社会长期锁定于一种低福利水平状态。美国的反垄断政策导向从哈佛学派到芝加哥学派，再到如今的后芝加哥学派，其动态演进历程也正是这种机制作用的具体呈现。当然，对此问题的透彻说明已经超出了经济学科的边界，也不是本文所关心的重点。我们只想指出，经济学者是这个机制中的重要一环，他们不应是任何利益团体的代言人，而应客观独立，为捍卫公共利益而贡献自己的智慧。这一点则要求经济学者应该抛弃黑板经济学，直面现象，扎根实践。毕竟就经济学而言，只有搞清楚了规制所面临的现实约束条件是什么、政策现实效果如何等实证性问题之后，才可能去论述什么是好的规制政策等规范性问题。 
由于条件所限，本研究的访谈调查还存在样本容量不够大、覆盖的零售业态与业种也不够全面，因此对于政策效果评价信度难免偏低，需要进一步提高。此外，文章对三项问题进行了反思，但具体的对策建议相对薄弱，需要在今后结合实际行业案例加以完善。而这些也都是我们未来研究努力的方向。 
 
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Effectiveness Analysis and Economic Reflections on the Regulation of 
Fair Trading between Retailer and Supplier 
― An Empirical Study on Policy Impacts on Retailing Industry in China 
WU Jing-fei， LI Jun-yang 
(Research Center of Industrial Economy，Shanghai University，Shanghai200444，China)Abstract: Based on two different surveys, this paper evaluates the empirical effects of one recent regulatory policy in retailing industry in China. As the data show, this policy can’t reach the results as expected before. Then we, from TCE perspective, analyze the reasons and make some reflections on what the nature of the regulation is, and how we can prevent us from regulation failure. 
Key words: regulatory policy; retailer-supplier relationship; regulation failure; public interest 
(责任编辑 郑英龙）