中国推行环境污染强制责任保险的正当性探析

 　　摘 要：环境污染责任保险有助于降低环境污染发生的频率、有效保障受害人的权益、建立恰当的风险分担机制。在我国目前供需双冷的现实情况下，推行环境污染强制责任保险已经是大势所趋。它是法律对现实目的需要的回应，具有深刻的社会公共性，其正当性基础正是源于对公共利益的保护、补偿和预防损害的追求。本文试图论证推行环境污染强制责任保险的正当性，从环境污染事故发生后，受害人的损害无法经由传统的二元责任机制得以充分填补的角度出发，以法经济学的视角对其正当性进行论证。 
　　关键词：环境污染；强制责任保险；正当性 
　　中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2018）07-0068-08 
　　DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.07.010 
　　2017年6月，我国发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，在环境污染强制责任保险的投保人、保险范围、调控以及费率等方面作出了框架性规定；2018年5月，生态环境部审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，环境污染强制责任保险问题再次引发了学界的热议。 
　　一、问题的提出 
　　（一）资本与环境的博弈 
　　从工业革命开始，因生产力的迅速发展，自然经济的主导地位逐渐被商品经济所取代，经济形态转变为基于价值规律的商品生产和等价交换。人们通过劳动生产力对自然进行改造获取资源，满足自身的需求，从依赖自然向支配自然过渡发展。资源的配置是依据市场运行的规则体系进行的，该规则体系带有滞后和盲目性的色彩，导致了资源分配的盲目与无序，从而令社会总的需求和供给失衡。由于资本逐利的本性及配套法律制度的缺失，在获取与利用资源的过程中�O易出现不择手段的情形，如无视资源的有限性、不考虑资源的不可再生性、随意排污而不论环境容量，因此造成了大量的环境污染事件。随着工业科技的飞速发展，这类环境污染事件呈现出新特征：一是造成损失金额的巨大性，二是损害事故鉴定的技术性，三是损害事故发生的无法避免性。发生损害事故后，一方面被侵权人的损失急需赔偿，另一方面侵权人却常常无力承担巨额的损害赔偿责任，形成了企业污染、民众买单的非正义局面。 
　　（二）制度与现实的回应 
　　为了走出这一困境，我国从20世纪90年代初便开始引入环境污染责任保险并进行了相关探索，通过近30年的发展，大致可以分为三个发展阶段：初步尝试阶段、任意性试点推广阶段和强制性试点建立阶段。初步尝试阶段的效果非常不理想，此阶段的特点是缺乏配套制度，是否投保取决于企业的自主选择；但因为保险产品单一、企业环保意识不强，不仅投保企业数量屈指可数，甚至还出现了投保停滞状态。在大规模突发性环境污染事件频发的历史背景下，我国环境污染责任保险过渡到任意性试点推广阶段，在总结上一阶段经验教训的基础之上，在本阶段的实践中开始重视配套制度的建设，国务院和原环保总局等接连出台相关意见，为试点的推广提供了部分制度性基础。但是本阶段投保与否依然是基于企业自愿，且制度规定皆为任意性没有强制性，导致并未实现试点应有的效果，没有实现环境污染责任保险的制度价值。通过我国以往的实践证明，遵循“契约自由”原则的任意性环境污染责任保险，投保与否完全取决于当事人自己的意愿，但企业经过利益衡量通常并不会选择购买该保险，使得该保险制度失去应有的价值。所以应该对“实施行为的主体设置愈加严格的责任规则”，适当限制契约当事人的契约自由，以法律为基础引入强制环境污染责任保险应运而生。我国在认识到建立环境污染强制责任保险的重要性后，于2011年底发布了《国家环境保护“十二五”规划》，规划的发布使我国正式进入强制性试点的阶段。原环境保护部和原中国保险监督管理委员会于2013年联合发布《关于开展强制性环境责任保险试点工作的指导意见》，将上述“十二五”规划中关于强制环境污染责任保险的规定详尽化，为保险活动的实际操作提供了具体的指导。2016年8月，由人民银行、原环境保护部、原保监会等七部门共同发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中第二十二条，昭示了我国设立环境污染强制责任保险的决心。在相应政策及制度的促进下，2017年发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，规定了需要购买环境污染强制责任险的八种企业类型，该办法是建立环境污染强制责任保险制度方面的巨大进步；2018年5月通过的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》则进一步规范完善了该制度。 
　　环境污染责任保险全称为环境污染侵权损害赔偿责任保险，是指保险标的为被保险人由于污染环境所承担的损害赔偿和治理责任的责任保险。环境污染强制责任保险最早由法国提出，是指经法律明确规定对环境有污染或者潜在污染风险的被保险人，必须对其应承担的环境损害赔偿和治理责任投保的责任保险。与其他保险、侵权损害赔偿等类似，环境污染强制责任保险也是填补损害的一种工具。之所以受到国家越来越多的重视，是因为在这一领域，传统民事责任制度不能及时补偿受害人，无法有效解决纠纷，并且只依赖投保人自愿投保的任意性环境污染责任保险存在天然的限制，也无法填补环境事故所造成的巨额损害。环境污染强制责任保险拥有自身所独有的社会公益性以及经济合理性，从保护公共利益的角度出发，运用公权力介入契约自由与私法自治的领域对其进行适当干预，可以对任意性环境污染责任保险的失灵状态予以矫正。但是公权力介入赋予环境污染责任保险强制性，必须符合经济与法律上的正当性，否则可能会因触及侵害私权利的红线而失去其本身的功能与价值。 
　　二、环境污染强制责任保险的客观基础 
　　任意性环境污染责任保险已在我国被证实，是无法发挥制度本身所应有效用的。环境污染强制责任保险作为一种新的法律调整机制，涉及多方利益主体，包括政府、保险公司、投保企业及受害人。下文多角度分析了各主体的现实处境与利益诉求，通过国家强制力的运用以扩大和提升社会整体权益。 　　（一）政府 
　　1. 地方保护主义。企业是否购买、购买多少额度的环境污染责任保险，取决于环境污染事故发生后将承担的最高赔偿金额的多寡，而这又由我国法律制度所决定，因此政府的规制力与执行力决定了企业投保的意愿。在我国目前以政府官员业绩评价为导向的制度框架下，环境污染事故的处理过程通常都会受到地方保护主义的影响，过度重视短时经济效益而忽视公众利益；甚至违背国家法律法规，滥用行政权力或对污染事故不作为，长此以往企业依靠政府解决环境污染问题的成本低于购买保险；不仅造成了企业的低投保率还损害了公众利益，致使环境污染责任保险的风险转移功能难以实现，受害人的救济需求也无法释放。或者即使政府能够履行自己的职责，往往在其处理突发的环境污染事故时，也会因为财政资金不足而难以有效应对并填补损害。基于此种情况，最佳的解决方法即是实施环境污染强制责任保险，不仅有助于缓解政府的财政紧张状况，使得税收收入得到更有效的配置；还可以减轻其环境负担，将环境监管责任与突发事故处置负担部分转移给保险公司。 
　　2. 环境税与排污许可。虽然环境税与排污许可等也是帮助政府应对环境污染的手段，但是它们解决环境问题的效果却并不如环境污染强制责任保险制度。环境税的缺陷一方面是税基与税率难以精准确定，另一方面是在一定程度上也加重了企业负担，不仅没有有效实现风险的分散和转移，也不能对受害人进行有效补偿。排污许可审批手续非常严格，执法与守法的成本均高，排污监管存在困难，加重政府的管理成本，同环境税一样也无法分散风险、补偿受害人的损失。较之于以上两种方法，环境污染强制责任保险则使风险与保费相对应，管理成本相对较低，通过责任社会化的方式不仅实现了对环境风险的分散，还能够及时弥补受害人的损失，体现出保护受害人权益和维护社会秩序的内在价值。 
　　（二）企业 
　　企业在经营发展过程中应当考虑对自然环境所造成的影响，贯彻可持续发展的理念，这是企业所肩负的社会责任，国内外组织均对此项责任在立法层面予以承认。环境污染强制责任保险就是对此项责任需求的有力回应。企业转移风险意愿的大小，取决于其面对的环境事故风险和将承担的环境法律责任风险的大小。总的来看，我国企业目前所面对的环境法律责任风险较低，现有立法对环境污染事故的归责办法和配套标准不完善，处罚力度过轻数额过低，执法方面力度不够且常出现强制执行权的缺位。环境污染事故发生后常常是由政府和民众承担了企业大部分的社会责任，企业只需承担少许责任。企业不是天然的守法者，既然守法成本高于违法成本，那么企业出于经济考量必然不会选择购买环境污染责任保险，强制性此时就能够发挥出积极的作用。 
　　环境污染强制责任保险通过强制企业参与进保险法律关系中，一旦发生了法定或约定的环境污染事故，保险公司能够通过保险机制中的大数法则原理，及时有效地救济受害人的权益，也实现了企业承担社会责任的目的。企业在投保后还会受到保险合同的约束，在环境事故发生后为了不失去请求保险公司承担赔偿责任的权利，会选择积极应对及时采取减损措施，防止损失进一步扩大。既减轻了环境污染对生态继续破坏的程度，也防止受害人的权益受到更大的危害。环境污染强制责任保险还能够赋予市场更多的效率，高赔偿额的环境污染事故常常导致企业被迫停产甚至走向破产，导致社会资源的浪费。但当企业投保后，不确定的大额赔偿风险就转移到保险公司，企业破产的风险大为降低。又因为政府没有参与进保险法律关系中，进一步避免了企业的寻租行为。同时，保险公司通过费率激励机制，促进企业重视预防与治理环境污染，强化企业的风险管理和环保意识，建立预警机制，优化企业的资源配置，协调企业与环境的可持续发展。 
　　（三）保险公司 
　　保险公司开展一项新的业务，前期投入的资金与时间成本必然是巨大的。但是环境污染风险具有异质性的特点，不同行业及不同企业所面对的风险类别并不一致，应对不同风险的评估技术和方法也迥然不同，环境污染责任保险业务造成公司展业成本一直处于高位。但是如果环境污染责任保险的保险标的和产品供给量形成一定的规模，该单位产品的收益会持续上升而营运成本会逐渐下降，环境污染责任保险的长期平均成本势必降低，产生保险经营规模经济效应，实现盈利目标。但通过我国试点的结果反馈，企业投保意愿持续低迷，投保标的数量远没有达到规模经济效应的数值。保险公司综合考虑成本和维持盈利的条件下设计的合同条款，体现出业务范围窄、保险费率高但赔付率低特征。企业付出高额保费换取的却是较低的赔付，企业不愿投保，从而造成了保险公司也不承保的消极局面，环境污染强制责任保险是解决这一问题的最优选择。 
　　被强制投保企业具有的共性是，利润额与环境风险巨大，反映到投保额度上体现为巨额的投保金额。通过国外环境污染强制责任保险多年来的实践经验，只要满足了大数法则的要求，即使发生了环境污染事故，保险公司的赔付比例相较于企业的投保额依然可以实现持续盈利的目标。保险公司还可以起到对企业的外部监督作用，规范企业的经营活动，防范环境污染事故的发生、降低损害程度，实现多方主体利益共赢。环境污染强制责任保险保障了保险公司的利益，促进其积极投身于环境污染的预防与治理活动之中。