基于关键要素的军队物资集中采购风险管理研究

 摘要：本文通过分析军队物资集中采购的总体情况及风险管理现状，深入研究以采购目录、供应商、评审专家、采购凭证为采购关键要素的风险管理，提出针对性的措施办法，为进一步完善军队物资采购风险管理体系提供政策建议。 
　　关键词：集中采购 关键要素 风险管理 政策建议 
　　中图分类号：E232 文献标识码：A 
　　1 研究背景 
　　军队物资集中采购，是我国政府采购一个特殊分支，是将军费物化为部队保障力、战斗力的基本途径和重要环节，是新形势下军队履行职能使命和完成多样化军事任务的一项经常性、基础性勤务工作，日益发挥着增加采购规模、减少采购批次、提高经费使用效益的作用。近些年，为了适应新军事变革和政府采购制度改革的新形势、新要求，中央军委做出了推行采购制度改革的战略决策，重点推进了物资集中采购，取得了突破性进展和明显成效，军队物资集中采购规模从改革初期的30亿元跨越到“十一五”末的300亿元。但是随着军队物资集中采购范围的不断扩大、采购规模的飞速增长，集中采购在管理和实施方面的漏洞也逐渐暴露出来，并由此导致采购实施结果与预期目标相偏离的事件也逐年增加。 
　　对此，近几年军队物资采购管理机构采取了基于集中采购流程的风险控制，加强对确定需求、下达计划、组织采购、履行合同、集中支付等关键环节的风险管理，取得了良好的效果。但是，基于集中采购流程的风险管理对集中采购目录、供应商、评审专家等关键的采购管理要素风险控制尚不到位，亟待采取基于关键采购管理要素的采购风险予以补充和协助，以进一步完善风险控制体系。 
　　2 关键采购管理要素的风险管理 
　　2.1对集中采购目录的约束控制 
　　集中采购目录是指物资按照类别和名称等进行分类，并以一定次序编排出来的条目。《军队物资采购管理规定》明确要求军队物资采购实行目录管理制度，凡是纳入采购目录的物资采购项目，应当由军队物资采购机构集中采购。采购目录是扩大集中采购范围、规范物资采购秩序和调高物资采购效益的重要手段。 
　　首先，在编制修订采购目录时，要科学界定物资集中采购的范围。一要注意针对性和可操作性。防止出现不做市场调研、不结合单位实际，简单套用或修改之前的或其他单位的采购目录，把修订目录走过场。二要对物资科学合理分类。要对物资名称、类型准确定位，不要混淆难辨，尽可能与上级物资集中采购目录的物资名称和分类保持一致，以便于制定集中采购计划和统计分析物资消耗的特点、规律。三要严格落实采购数量大或单项价值高的物资必须实行集中采购的规定。对于通用物资，不论价值高低、数量多少都要纳入集中采购目录。对于少数需求单位使用的物资，达到标准的也要集中采购。 
　　其次，在落实采购目录时，要履行保证目录执行的政策规定。为增强物资集中采购目录的权威性和约束力，就必须严格遵守规定。一是强调任何单位和个人都不得采取化整为零等方式规避集中采购的规定。二是不按照目录擅自采购，财务局不得结算货款，严格问责采购经费支出关。三是发挥物资采购管理职责，明确对违反物资集中采购目录管理规定的单位和个人的处罚措施，并协调纪检、审计共同加强监管和执行力度。 
　　2.2对供应商的约束控制 
　　供应商是军队物资的提供者，是物资采购的市场主体。加强对供应商的约束控制，是为了保证物资质量。 
　　一是完善供应商评价指标体系。第一，实行注册登记制度。注册登记是对供应商评价的前提。应规定供应商参与军队物资集中采购的资格和条件，并制定供应商资格申报和审查的管理办法，对供应商准入资格进行审批、备案和年检。第二，建立供应商准入评价指标体系。从供应商应具备的资格条件入手，综合运用频度统计法、理论分析法和专家咨询法等方法选取评价指标，对准入供应商进行全面的、多级的、权重合理的评价。指标应包括生产设备规模、产品质量、价格水平、物资全寿命费用等定量指标，也应包括售后服务、诚信守法、经济技术环境及保密措施等定性指标。第三，建立供应商绩效考核指标体系。采取实时分析与考核的方法，构架包括质量指标、供应指标、经济指标和支持配合与服务指标等，来客观反映供应商供应活动的运作情况，以此促进供应商提升服务水平，并为供应商奖惩提供依据。 
　　二是规范供应商分级分类管理体系。应根据对供应商评估的结果进行供应商的分类选择。首先，应按照业务需求和便于管理的原则确定分类标准，将同一类供应商划分为不同等级进行统一管理。可依据评估结果的综合得分按照从高到低排序，将供应商划分为A、B、C、D四个等级。与A级供应商建立合作伙伴关系，重要任务的供应商必须从A级供应商中选出；一般任务可以选择B级及以上供应商；C级供应商作为后备；D级供应商列入供应商库黑名�危�限制其参加军队的物资采购活动。并针对不同类型的供应商制定不同的管理办法，实现有效管理。其次，建立供应商信息库。做好供应商履约情况记录，动态分析双方合作关系状态，建立健全其经营业绩考核资料。并通过经常性的沟通各个方面变化情况，如及时在档案中增补新信息，修改变化的信息，根据实时绩效评估结果调整等级等方法，动态保持与军队的协调同步。再次，建立供应商奖惩制度。奖励内容包括同等条件下赋予合同的优先权、资格年审的豁免、授予军队供应商荣誉等；惩戒内容可视过失程度，设置警告、罚金、取消准入资格、长期禁入等不同惩戒级别。以此形成对供应商动力不足、压力欠缺、良莠不齐等问题的有效约束。 
　　2.3对评审专家的约束控制 
　　评审是物资集中采购组织工作的核心环节。评审专家是评审活动的主导者，其业务水平和职业素养的高低，直接关系到评审过程的公平、公正，关系到整个采购活动的质量。因此，很有必要加强对评审专家的约束控制。 
　　第一，完善评审专家库。评审专家库的建设要数量质量并重，理论与实践并重，把懂政策、精专业、通市场、重品德的专家纳入专家库。一是制定科学的审核标准。重点对专家专业技术职称、科研成果、资格认证、评审经验、物资性能标准掌握程度、采购法规政策熟悉程度和采购市场了解程度进行审查。鉴于专家的兼职、不易管理的特点，应特别注意对专家道德素养和廉洁自律等方面的考核。二是专业结构要全面。随着军队物资集中采购范围的扩大，决定了物资采购评审专家的专业类别也要随之调整，囊括更多的专家的专业类别。 　　第二，加强对评审专家在评审过程中的监督。由纪检、审计人员组成的采购监督组负责在评审现场监督专家评审。一是防止评审专家与供应商串通的风险。专家入场后，监督人员要负责保管其所有通信设备，且防止专家在评审期间与供应商见面和联系。二是维持评审现场纪律。监督专家评审，防止评审专家出现影响其他专家评审独立性的行为。三是防止评审原则和标准的偏离。防止专家评审时出现明显偏袒，监督评审是否偏�x采购文件中设定的评审方法和标准。四是受理专家提出的质疑，保证评审专家间相互监督的权利。 
　　第三，建立评审专家考评机制。建立专家个人档案，动态反映专家综合信息，实行监督、制衡、考核、奖惩等机制。首先，建立专家信息档案。为每位入库专家建立档案，记录专家在每一次评审中的专业水平、评审能力、敬业精神和诚信表现等情况，做到信息录入及时准确。其次，加强对专家的考核。制定专家考核办法细则，坚持动态考核与年终考核相结合，定性考核与定量考核相结合，重点考核业务能力、工作态度和职业道德等。成绩突出的给予精神和物质奖励，不合格的取消评审资格。最后，实行分级管理机制。根据考评结果对评审专家划分成初级、中级和高级三个等级，实行差别管理。规定只有高级评委才有资格担任评审组长、制定评分细则，才能参加重大项目的评审。而且级别越高，评审薪酬也越高。 
　　2.4对采购凭证的约束控制 
　　采购凭证是指在整个采购实施全过程中使用到的具有登记、记录、审批、证明等功能的文本资料。采购业务风险控制最终是落实到采购环节中诸多的业务凭证上，通过制定规范的采购凭证以及合理的凭证流转程序，能使集中采购涉及的部门间相互配合，相互制约，有效控制程序性风险的发生。 
　　一是明确采购凭证的类型和设计标准。采购凭证按功能分为计划类、组织类、合同类、验收支付类，这些凭证在采购业务各个的阶段各自发挥着不同的作用。计划类凭证包括需求计划、集中采购计划及审批手续。组织类凭证包括采购方案、采购文件、供应商报价文件、评审文件、成交通知书。合同类包括合同及补充合同。验收支付类包括供应商配送单、验收报告、结算通知书、购货原始发票。设计采购凭证，一要与采购的具体流程及其规范要求相配套，明确填报的主体和审批的主体以及相应的权限，并且注意上下环节间凭证的衔接关系。二要格式易于识别、要素完整有序、说明便于理解、填写标准明确。三要根据业务性质明确单据的数量和持有人。 
　　二是执行以凭证为依据的控制机制。“认证不认人”的凭证控制是进行风险管理的有效手段。首先，采购凭证的流转要与采购流程相匹配，各业务人员须掌握岗位所需经受的凭证的类型以及流转的来源和去向。其次，执行“认证不认人”。要核对凭证要素填写是否齐全、来源是否合规、是否经过审批。再次，要严密凭证审批的流程。要制定审批需求计划和集中采购计划、采购文件、评审文件、物资验收、货款结算等业务的授权批准权限与相关责任等控制措施，要求各经办人严格履行职责要求， 审批人不得越权审批，严禁未经授权的部门和人员办理不相容岗位业务，重大或特殊采购项目实行集体决策与审批。最后，要对凭证及时归档备案，按照规定进行保存，以备审计和检查。 
　　3 展望与建议 
　　采取基于集中采购流程的风险控制和基于关键采购管理要素的约束控制这种面的控制、点的控制相结合的方式，必然能够对整个采购流程和关键管理要素形成有效的风险控制。下一步，为持续提高新时代军队物资集中采购风险管理水平，建议军队相关部门能够加强先进风险管理理论在军队物资采购的应用，树立采购风险管理的意识，借鉴国内外较为成熟的风险管理理论，结合实际，集智攻关，研究风险管理在物资集中采购中的应用，建立具有我军特色和时代特点的物资采购风险管理制度和标准，确保军队物资集中采购风险管理体系时刻处于高效运转的状态。 
　　参考文献： 
　　[1] 卢传锋. 完善政府采购内部控制的思考[J]. 财政监督，2008（10）：27- 29. 
　　[2] 龚边疆. 军队物资集中采购管理研究[D]. 成都：电子科技大学，2007.