土壤污染防治的立法分析

 
　　关键词：土壤污染；法律规制；立法建议 
　　中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）08-0126-02 
　　一、 土壤污染的现状及成因 
　　（一）土壤污染的现状 
　　土壤污染是指人类活动或自然过程产生的有害物质进入土壤，致使某种有害成分的含量明显高于土壤原来的含有量而引起土壤环境质量恶化的现象。长年累月，土壤所含有毒有害物质日益增加，许多地区先后出现一系列土壤污染的事件，已经严重制约我国的可持续发展。根据全国展开的土壤污染状况详查显示：2005―2013年，国务院全国土壤污染状况初步调查表明，全国土壤污染状况点位超标率是16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别是11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。关于耕地，我国有18亿亩耕地红线的要求，但是，日益严重的土壤污染时时刻刻挑战着这一底线。根据不完全统计，全国有1.5亿亩的耕地受到污染，占耕地面积的五分之一，因土壤引发的农产品质量安全问题逐年增多。 
　　土壤污染是一个逐渐积累的过程，具有潜伏性和不可逆转性。跟其他污染相比，土壤污染的治理难度较大，涉及的范围较广，想要完全清理所含有毒有害物质难如登天。 
　　（二）土壤污染的成因 
　　造成土壤污染的原因有很多，大致可以分为以下几种： 
　　1. 工业企业非法排放污染物。许多企业为了节省成本，获取更大的经济收益，无视环境保护的义务，肆无忌惮地将工业废水、废渣、废气、危险物质排放到环境中去，它们通过渗透进入土壤中，造成土壤污染。据调查显示，目前，我国受重金属污染的土地达2000万公顷，其中耕地占1000公顷左右；严重污染耕地超过70公顷，其中13万公顷的耕地因镉含量超标而被迫弃耕；另外，用污水灌溉的农田面积也达330多万公顷。 
　　2. 农药化肥的过度使用。过量农药化肥的使用不但会对农作物的安全造成严重威胁，还会对土壤的再利用产生影响。据农业部公布的数据，我国农作物亩均化肥用量达21.9公斤，远高于世界的平均水平（每亩8公斤），为美国的2.6倍，欧盟的2.5倍。这些过量的化肥滞留在农作物上，最终也会搬上我们的餐桌。使用过量的农药化肥，会使土壤出现板结，质量下降，难以发挥本来所具有的作用。 
　　3. 农村垃圾的堆放。农村缺少相应的垃圾处理设施，农民将生活生产中的垃圾随意丢弃，垃圾中的物质便向地下渗透。更有甚者，一些垃圾焚烧厂建立在农村地区，不加处理地焚烧，或将未焚烧完全的垃圾就地掩埋，这样不仅让土壤承担了巨大的压力，更让其逐渐成为“毒地”，慢慢失去利用价值。 
　　二、 我国土壤污染防治的立法状况 
　　（一）立法分散，缺乏完整的法律体系 
　　最早提及对土壤进行保护的法律法规是1979年《环境保护法（试行）》，其中第10条规定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失。”其他的如《水污染防治法》《固体废物防治法》《废弃危险化学品污染环境防治办法》等单行法律中都有对土壤污染防治的零星的相关规定。在最新的“史上最严环保法”《环境保护法》中第32条和33条提到了对土壤的保护，2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，简称“土十条”。2017年我国出台了《土壤污染防治法征求意见稿》，这是我国关于土壤污染的里程碑式的法律，意味着我国关于土壤的专门法律将会出台。 
　　总体看来，我国关于土壤污染的法律众多，但是，这些法律分散性太强，没有统一综合的法律体系，即使有关于土壤的专门意见稿，但是还未实施，在操作中仍有困难。而且有些条文“隐蔽性”较强，在实践中往往会被忽视，从而导致不利于土壤保护的事情发生。再者，这些土壤保护的法律往往都是侧重于对其经济效益的保护，这就使土壤的污染防治失去了一道保护屏障。这些法律、行政法规、地方性法规和部门规章等只是从农业环境保护方面、防治“三废”污染方面和保护特殊的自然区域、人文遗迹的角度做了一些零散规定，大多只是一笔带过，缺乏具体的制度操作性，不能从根本上对土壤污染的防治和治理发挥作用。 
　　（二）土壤管制制度不健全 
　　土壤污染的特征决定了土壤治理难度大，修复时间长，技术要求高，所需资金庞大。污染者是否有能力承担这份责任？如果没有能力承担又该怎么办？如果无法确定污染者又该如何应对？《土壤污染防治法征求意见稿》规定了国家作为“兜底”，即在污染者没有能力的情况下，由国家出面进行土壤污染的治理。但是，这又将会造成污染者的依赖心理，一切都依靠国家，会产生一系列不良后果。在责任人上，《土壤污染防治法征求意见稿》中，将“污染担责”改为“损害担责”，这里的土壤污染者需承担责任是否与环境保护中所说的“污染者负担原则”一样？那么责任应当如何分配？而且，对土地污染采取怎样的过错方式？是过错责任还是无过错？相关的主管部门在这里又是处于什么样的角色，该如何追究责任？相关的土壤保护都是由行政机关进行主管，对于责任主体主要是追究其行政责任，这对于土壤污染者来说没有很强的约束力，再加上行政处罚中罚款数额不明确、计算方式不确定、罚款数额不高等因素，都会致使污染者怀抱着“大不了罚点钱”的心理，毫无顾虑地污染土壤。 
　　此外，我国环保部门对土壤污染的防治只是其职能之一，导致在我国土壤污染防治缺少统一的监督管理部门，土壤所涉及的方面广泛，如农业、水利、森林、草原等，相对应的农业管理部门、水利部门、国土资源部门等就会出现“多头管制”的状态。在实践中，难免出现一些部门为了本部门的利益，争相获取管理土壤保护的职能，出现管理困难较多的情况时，各部门相互扯皮、相互推诿的情况时有发生。不仅给利益相关人带来极大的不便，管理部门的管理职责无法得到切实落实，违背了政府便民思想实施，还会产生“一事多罚”的事例，管理过于敷衍，只是一味地“罚”，与管制的初衷不符，也不会对土壤的保护起到作用。 　　三、 土壤污染防治的立法建议 
　　（一）专门的土壤污染防治法律尽快出台 
　　我国对于土壤污染的防治时间较短，相关法律的分散性致使�F实生活中出现很多问题。所以，对于我国现实情况而言，专门性的土壤保护法律能更加适应实际中出现的问题，便于统一系统的管理。令人欣慰的是，关于土壤的专门法律《土壤污染防治法》的意见稿正在完善中，期待其尽快通过实施。当然，这并不是否认其他法律中对于污染防治的作用，恰恰相反，依旧需要外围法来加强对土壤的保护。 
　　从宏观上来说，结合世界各国的立法经验和我国土壤的现实情况，我国的土壤污染防治法应当采取整治为主、预防为辅的原则。一则，我国现在的土壤污染已经到了十分严重的地步，急需相应的法律法规来指导污染土地的修复与治理；二则，在其他关于污染治理的单行法中，主要提到了土壤污染的预防，对于土壤污染的治理少之又少。从微观上来说，专门性的土壤保护法要加强以下几个方面的制定： 
　　第一，完善土壤污染环境质量标准体系。适用于农地土壤环境领域的环境标准仅有《土壤环境质量标准》《渔业水质标准》《灌溉水质标准》《禽畜养殖业污染物排放标准》《农药安全使用标准》《农用泥污中污染物控制标准》等，其他的环境标准基本上没有。但是社会在不断变化，经济发展所带来的污染也在“发展”，土壤污染物的种类在不断增加。比如，我国现行的《土壤环境质量标准》是1995年制定，1996年3月1日开始实施，时间跨度大。此外，在规定土壤污染中的有害物质上，仅仅规定了8种重金属以及六六六、DDT两种禁用农药，其他很多有害物质都没有涵盖在内，过于单一。因此，我国要提高土壤污染质量的标准，与时俱进，逐步具体化有害物质，而不是仅停留在技术规范上。 
　　第二，提高名录制的适用范围。我国目前关于名录制的使用，主要是在危险物质方面，2016年新修订的《国家危险废物名录》将危险废物调整为46大类别479种，并且增加了《危险废物豁免管理清单》，这可以推动危险废物的科学化管理，对保护土壤有着巨大的作用。所以为了进一步保护土壤的安全，对主要污染物采取名录制势在必行。首先是重金属方面，由于工业污水中所含重金属较多，立法时需将一些难降解的、毒性较大的重金属采取分类的形式，列举出来。企业不仅要按照污水排放的要求进行处理垃圾，还要重点将名录中所列的污水中含有的重金属进行治理。其次，农民所用的农药、杀虫剂等，在生产前的试验中对比规定的名录要求，接受专业人员以及管理人员的查验，在符合要求的前提下才允许投入生产，这是将污染物质控制在源头，是预防土壤污染的方式之一。 
　　（二）完善土壤污染防治责任人及资金来源制度 
　　在责任主体制度《土壤污染防治法征求意见稿》确定了“损害责任”，从侧面反映出了污染者范围的扩大。我国可以参考德国关于土壤的启动值标准，在下一个土地使用者进行土地使用前，由专业技术人员对土壤的浓度进行测试，如果没有达到所要求的治理后的标准，则由前一个土地使用者进行再一次的治理。为了满足可持续发展的要求，也为了给大家一种警示，更加自觉地保护土壤安全，在出现多个主体、无法确定是由谁造成的污染，同时也无法确定各自的污染程度时，我们可以采取《侵权责任法》中的无过错责任，即只要使用了土地，无论其排放的污染物是否达标都要承担责任，在责任的分配上，可以根据企业产品在未达标的情况下污染程度的大小进行责任分配。 
　　被污染的土壤要想修复所需资金庞大，技术要求高，在责任人没有足够的能力承担治理责任，或者污染者不明时，美国制定了《超级基金法》，《超级基金法》提出了“棕色地块”的概念，即指一些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。这部法律为建立超级基金提供了法律依据，明确规定在造成污染事故的责任方无法支付治理费用的情况下，由美国环保局使用超级基金承担。为了更加方便具体地保护土壤，我们可以建立土壤污染防治基金制度。尽管《土壤污染防治法征求意见稿》中将国家作为“兜底”，我们可以鼓励社会公众对基金的支持，缓减国家的资金压力。这种基金并不是在任何情况下都由基金负担，只有在污染者不明、污染者没有能力或者污染者拒绝承担责任时使用，对污染者不愿承担责任的情况，基金承担责任后，有权向其进行追偿；对污染者没有能力的，可以给予其一定的期限，在此期限内偿还费用，避免污染者以“无能力”为理由逃避责任。 
　　（三）加强管制制度，丰富信息管理内容 
　　实行统一的管制制度，确定一个统管土壤保护的主管部门，在处理实际问题时，由主管部门统领，联合其他相关部门实行管制。这样有利于避免出现“多头执法”的现象。国务院在2016年提出对省级以下环保工作实行垂直监管，这是中央强化环境执法，打破地方主义的一个信号。在实行这一政策的过程中，对严重污染的土壤，能够配以相适应的治理措施。另外，在对农村地区土壤保护的实践中，乡镇、街道落实保护职责的时间较短，没有完全健全的管理体制，而农村地区的土壤保护又至关重要，因此要不断完善农村地区的治理体制，提高土壤保护的服务水平。 
　　德国《联邦土壤保护与污染地条例》规定了对污染地和土壤退化的评估，法国也确定了对土壤的风险评估机制。事实证明，风险评估对正确使用土地起到很好的保障作用。我们也可以对土壤进行影响评价和风险评估，在进行土地的使用前，对土地使用时以及使用后可能造成的土壤污染进行预测，对造成的污染程度有多大，产生的有毒有害物质有多少，治理的难度是多大等一系列的问题进行评估，以此来决定此块土地的用途以及使用期限。 
　　2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》的调查周期是从2005年到2013年，实际调查面积约630万平方公里，造成国家难以对受污染土地的具体情况进行掌握，哪些土地已经遭受了污染，各个土地遭受污染的程度，已经污染的土地的修复治理状况等。虽然2016年“土十条”规定建立土壤环境基础数据库，这些数据库过于分散，不利于集中管理。因而，首先可以建立一个信息中心，将各地区所采集的信息进行汇总，对数据进行分析研究，再根据要求将信息反馈给各个部门，各部门根据数据信息采取相应措施。其次，在信息中心专门设立一个数据库记录已经受污染土地的数量，以及那些遭受污染但是已经治理修复的土地情况，在记录已受污染的土地的同时，将其污染者、利害关系人、管理部门的信息也收集起来。这样有助于了解土壤的治理情况，便于及时掌握并采取措施。最后，要加强数据库的信息安全管理，防止篡改信息数据的情况发生，对那些需要保密的数据要严格控制，避免信息泄露。 
　　四、 结语 
　　土壤安全关乎国之根本，是国民生存发展的基石。我国土壤污染程度的严重足以引起大家的反思，其治理工作任重而道远，我们必须切实制定并实施相关法律法规以及规章制度，严厉打击对土壤造成污染的违法违规行为，真正实现“美丽中国”。 
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　　作者简介： 
　　徐蓉，女，江苏淮安人，苏州大学2016级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。