摘 要：新型城镇化建设的背景下，我国农村集体用地的土地征收工作由于立法和监督缺失、征收标准过低等原因，最新出台的2017年《集体征地补偿条例》未能解决和保障失地农民的基本生存和未来发展问题。据此，借助公共利益理论对公共利益界定、主体以及遵循的基本原则，将土地征收补偿近似地看做是一项公共利益，对其补偿标准、补偿主体、补偿范围、监督机制和立法等方面的措施进行探究，对现行的补偿机制进行完善。
关键词：公共利益理论；土地征收；土地征收补偿
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）06-0153-03
一、 我国农村土地征收补偿现状
（一）我国农村集体所有土地征收是适应城镇化需求的必要环节
当前我国城镇化建设进入了关键时期，正在积极推进以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。我国城镇化建设从1996年至今，二十余年的时间里大约有亿亩耕地被用于非农建设，其中超过70%的农村耕地被国家征收。依据《全国土地利用总体规划纲要》的规定，截至2030年，将会有超过1亿的农民失去土地。从这个数据统计结果来看，我国的城镇化建设持续的时间较长，在未来十几年中，还会有大量的地区和农民会被牵涉到土地征收工作当中，土地征收补偿标准也在随时间的变化进行调整。
（二）已颁布的土地征收补偿条例规定补偿标准
在2017年出台的农村征地补偿新标准中就征地补偿费用标准的制定方、补偿安置费用制定标准、安置补助费的发放原则等进行了明确规定。新出台的标准中内容对原《土地管理法》中的删减内容做了补充和调整，使其法律法规一致，保障新政策的合法性和有效性。在新标准中，重新对安置补助费发放标准进行了规定，即：按规定支付的土地补偿费、安置补助费不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。新规定体现了我国土地征收补偿机制的修订过程中以人为本的色彩，对过去不合理的规定要予以删减和修改，以使其符合实际情况，提高政策的有效性和合理性。新标准规定了土地用途、农民集体所有、农村集体用地的管理对象。这项规定有利于政府工作人员在进行土地征收补偿工作之初，确定信息通知对象、补偿条款商议对象以及接受补偿对象和具体人数测算。
（三）我国现行政策要求土地征收补偿体现公共利益的原则
土地征收补偿新标准中明确规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿；土地利用总规划制定要依照严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地的原则；占用耕地和开发复垦耕地相平衡的原则；在征收包括基本农田等农用地时必须经由人民政府批准并交至国务院报备等内容。我国法律还对土地征收补偿的费用类型进行了确定，对每种费用类型进行了界定并给出了详细的针对不同土地类型的补偿费用计算公式。这表明，我国政府在进行土地征收补偿时，希望能够通过对补偿事项尽可能细致的划分，从程序上保证失地农民能够按照现有的补偿标准得到补偿金，体现了政府在土地征收补偿工作中的保护公共利益的思想。
二、 我国农村土地征收补偿存在的问题
（一）土地征收补偿标准过低不符合公共利益
公共利益究竟为何，我国法律尚未作出明确规定，这就给政府和开发商在进行征地补偿上留下了漏洞。政府以较低的价格进行土地征收，土地用途改变后，其价值发生了翻天覆地的变化。但根据现行的补偿标准，被征地农民得到的补偿款紧紧围绕在土地的生产价值上，并不考虑其附加值。尤其是在对于使用者和所有者分离情况下的补偿有所区别时，二者能够得到的补偿仅仅是前期三年的土地产值而已。在公共利益没有得到明确界定的前提之下，公共利益的解释权归政府所有，公共利益会被近似地等同于政府利益或者多数利益，政府在这一过程中既充当了参赛者又充当了裁判员。另外，对于公共利益界定模糊，也可能导致有些非公共用途的土地征收现象产生。
补偿金额的差异并不完全是指�a偿未按规定发放，而是按照不完善的规定造成的发放结果差异。原因主要是以下四点：评估不专业、补偿不完全、集体定义模糊和补偿标准价格不公开。按照土地征收程序规定，在土地征收补偿程序开始之前，要有专业的评估人员对土地的类型进行区分的判断，对土地的价格和价值进行测算以确定补偿价格。而在实际操作过程中，评估测算工作主要是由政府工作人员进行甚至略去这一过程，评估结果令人质疑，在补偿定价的初期存在偏差。《土地管理法》中规定的三种类型的补偿费用，在实际进行补偿时并未全部进行补偿。补偿新标准中规定了各种土地类型的经营者和管理者，主要是村委会和各级农村集体经济组织，这就意味着农民无法直接参与到征收补偿过程之中。新规定中要求补偿标准要公平公开，但实际上农民并不清楚真实的补偿标准，信息并没有完全公开，这也阻碍了农民对征收补偿过程的监督。
（二）土地补偿范围有待细化
在征地建设项目成本中，土地补偿成本只占了一小部分，并且在实际发放过程中，由于监管不力等各种原因，农民最终拿到的补偿款金额低。法律规定土地补偿费归土地所有权人所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。农村现有的大部分土地所有者的实际情况是，青壮年外出打工，土地归留守老人照看，采取出租给他人耕种的方式收取租金。土地所有者只能得到土地补偿费，使用者能够得到青苗费等补偿款，少量的资金一分为二。对于失地农民来说，不仅应当获得土地承包的收益，还应当获得转租或转包的收益，补偿的范围还应当考虑潜在的收益和损失。
（三）土地征收专门法缺失
我国土地征收现金主要依照《土地管理法》和《物权法》以及新修订的土地征收补偿条例等政策，缺乏专门法。按照《土地管理法》规定，土地征收补偿中的争议只能寻求征收部门来进行裁定而不能向人民法院起诉，征收部门被赋予了双重身份，裁决结果难以保证公平公正。当前我国的法律法规对于农村土地征收补偿的争议只有行政复议一种解决途径，与世界其他国家采取司法审议救助方式差距甚远，没有给农民提供有效的法律维权途径，使得较多因争议而引起的暴力冲突事件频发。 （四）土地征收补偿原则尚未确立
从公共管理理论和世界各国的行政征收补偿实际情况来看，土地征收补偿的原则主要分为三类：完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则。完全补偿原则，是该原则主张补偿应包括一切附带损失，即补偿不仅限于征收的客体，还包括与客体有直接或间接关联以及因此延伸的一切经济上和非经济上的利益，也就是对被征收人的一切损失进行补偿。其目的是实现社会平等，保障公民的个人权利不受公共权力的侵害。不完全补偿原则，主张补偿应仅限于被征收财产的价值，对于难以量化的如精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值损失应当视为社会制约所造成的一般牺牲，个人有忍受的义务不应予以补偿。目前的补偿政策，仅仅能够理解为适当补偿，而与发达国家的完全补偿和相当补偿差距较大。
（五）土地征收过程中地方政府行为失当
土地征收补偿过程中的各种争议主要是政府行为不当导致，但事实上这种情况其深层次原因是政府管理自身存在一定的缺陷。
1. 政府绩效考核制度不完善
现有的政府管理人员绩效考核制度重视短期效率，以量化的形式对管理人员进行考核，这就导致政府管理人员过分重视经济指标，将短期能够快速产生效益的工作作为重点，忽视长期效益和可持续性。在进行土地征收和补偿的过程中可能会省略某些法律法规没有明确规定必须执行的程序，或者在法律规定不明确的情况下，选择更有利于自身效率的工作方式，导致土地征收补偿看似合法但并不合理的结果。
2. 政府行政管理能力不足
政府自身管理能力的强弱会直接导致其执政效果的好坏。由于我国之前对政府管理人员和基层工作人员的选拔和管理并不严格，使得部分政府管理人员存在缺乏专业知识和法律意识的情况，这在现实的政府执政中严重阻碍了工作的推�M。
3. 政府公共管理伦理缺失
部分政府管理人员缺乏公共责任意识，政府管理应当遵循公共管理伦理。在我国，由于部分公共部门管理人员的素质较低，容易出现道德判断标准不一的现象，产生这种现象的原因有：公共管理组织及管理者面对自身利益以及利益诱惑时产生伦理道德冲突心理；公共伦理法制建设和教育机制建设的落后等。
三、 我国农村土地征收补偿问题解决对策
土地征收补偿应遵循公共利益，我们可以将我国农村集体土地征收补偿近似地看做是一项体现公共利益原则的行为本身，将征收补偿标准的制定近似地看作是公共利益界定，从界定公共利益这一概念的标准出发，探讨我国土地征收补偿的标准制定问题。依照公共利益理论原理即公共利益界定的主体和公共利益界定标准两大方面来给出相应解决对策。
（一）土地征收补偿内容的界定
在进行土地征收补偿的过程当中，首先要对这项公共利益进行界定，具体界定可以从以下几个角度入手：
1. 补偿标准增添市场价值，多渠道补偿
土地征收补偿是土地征收工作的重中之重。在进行土地征收时的前期，政府要对土地未来的使用做出详细而又明确的规划，以确定该地是作为完全公共产品，如修建公路等交通枢纽、建成公园等用途；还是将要作为具有一定外部性的准公共产品或非公共产品的商业用途如：建成商品房、商业娱乐场所等。在明确其用途之后，方能测算其未来的市场价值，在进行征地补偿时将这市场因素考虑到其中。可采用股权分配等形式，以村民之前的土地价值为本金入股，在土地价值增长之后，按照股权比例进行分红，能够相对公平和长期地为农民提供保障生活的补偿金。需要注意的是，股权分配的形式不应该变成失地农民日后的主要生活来源，因此要注意这部分股权的比例适中。
除补偿现金之外，补偿应注重可持续性，对失地农民中的青壮年进行社会培训，鼓励新建厂房积极招募被培训人员，使其较快速地适应新生活。
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