我国农村宅基地使用权抵押融资问题研究

 　摘 要：随着我国农村宅基地制度改革稳步推进，各地相继开展了农村宅基地使用权抵押贷款的试点，但受法律、产权、金融支持等因素的制约，宅基地使用权抵押在立法和实践方面仍存在一些问题。现阶段，针对存在的问题，需要从完善农村宅基地使用权抵押的相关立法、建立健全宅基地产权登记制度、建立宅基地评估体系等方面进行综合改革。 
　　关键词：宅基地使用权；抵押；制度构建 
　　中图分类号：D922.3/D922.29 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）06-0120-02 
　　一、 农村宅基地使用权抵押的现实基础 
　　（一）农村宅基地闲置浪费现象严重 
　　改革开放以来，我国经济高速发展，城乡二元体制逐步改革，农村人口不断向城镇转移，导致农村宅基地资源闲置现象严重，出现大量“空心村”，宅基地使用率大大下降。但城镇化的加速并没有导致宅基地数量的下降，宅基地资源不减反增。由于现行立法的限制，进城农民原有的宅基地资源难以有效流转，迫使大量宅基地闲置。加上宅基地使用权的无偿取得以及无期限使用这一特点，大多数农户不愿意退让，这也在一定程度上加剧了农村土地资源的闲置。在城镇化快速发展对土地资源有极大需求的背景下，需要开放农村闲置宅基地资源，采取措施促使宅基地使用权有效流转，缓解土地供需之间的矛盾。 
　　（二）宅基地的隐性交易市场现实存在 
　　虽然我国宅基地使用权的取得遵循“一户一宅”的原则，取得面积不得超过省人民政府规定的标准。但宅基地的取得制度在实践中并未执行到位，在很多农村地区，农民只要跟村干部关系好，或者手头有资金支付对价就可以获得宅基地使用权。加上农房继承，未批先建设等原因，农村村民拥有两处或两处以上宅基地的现象普遍存在。为了最大限度“利用”宅基地，一些农村村民受利益的驱使，通过出租、出售宅基地等方式从中获得收入，这类交易司空见惯，特别是在城郊以及条件便利的地区，形成了农村住宅“隐形交易市场”。宅基地作为农民的一项重要的财产，如果没有合理的制度设计规范宅基地的抵押流转，宅基地的隐形交易市场现象会愈演愈烈。 
　　（三）农村金融持续发展的迫切需要 
　　“三农”的发展以及城镇化进程的加快，农村经济发展面临巨大的资金需求。但由于农民缺乏合格的抵押物很难从金融机构获得贷款。农民贷款难的问题已经成为制约农村经济发展的一大重要因素。市场经济条件下的融资市场出于经济效益和风险管控的考虑，尤为重视担保物作用。而宅基地使用权作为农民的一项重要财产权益，符合抵押物的要求，但现行法律禁止宅基地使用权的抵押，切断了农民的融资渠道，制约了农民致富增收（陈鸽，2017）。突破当前法律的限制，允许宅基地使用权抵押，发挥宅基地的财产性功能，不仅可以唤醒农民“沉睡的资本”，激活农村市场，�榻饩鲂屡┐褰ㄉ柚械娜谧誓盐侍饪�辟新的通道，而且有助于农村信贷市场的发展，为农村经济持续发展提供金融支持。 
　　二、 农村宅基地使用权抵押的实施困境 
　　（一）农村宅基地使用权抵押的立法困境 
　　我国农村宅基地使用权抵押的规定主要集中在《物权法》《担保法》《土地管理法》等法律条文中。《物权法》第184条和《担保法》第37条均列明了禁止宅基地抵押的规定。从这些法律规定中可以看出，我国现行法律制度禁止农民抵押农村宅基地使用权。 
　　但随着城乡一体化进程的加快，宅基地使用权的抵押符合客观现实需求，利益的诉求使得农民渴望流转手中的宅基地及其地上房屋，宅基地使用权的财产属性渐渐进入人们的视野。国家也对此引起了重视，2015年8月10日国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《“两权”抵押指导意见》），对农民住房财产权抵押贷款试点提出了明确的要求，同时要求要“根据本意见出台……农民住房财产权抵押贷款试点管理办法”。2015年 12月 27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定：在天津市蓟县等59 个试点县（市、区）暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。由此，近年来一系列中央文件中明确了允许开展农民住房财产权的抵押的立场。但是这些规定均属于地方性文件和地方政策，效力层级低，一旦在宅基地使用权抵押过程中发生纠纷诉至法院，由于缺乏法律支撑且各地法院审判标准不一，往往会造成同案不同判的现象发生。宅基地使用权抵押面临的法律风险抑制了融资双方的积极性，也使得农村金融机构对于宅基地抵押贷款的积极性不高，严重阻碍农村金融发展。 
　　（二）农村宅基地使用权抵押的实践困境 
　　1. 宅基地使用权产权登记工作滞后 
　　清晰的产权是开展宅基地使用权抵押贷款工作的前提基础，也是宅基地进入土地交易市场的必备条件。完善的宅基地使用权登记、确权及发证制度能够明晰产权归属，减少融资双方产生纠纷。《物权法》 第 187 条明确了不动产的抵押应采取登记生效主义。而我国由于历史遗留问题和农村条件的局限性等原因，宅基地产权登记制度执行不到位，存在宅基地产权权属混乱的状况。为此，国土资源部在2014年、2016先后发布了一系列文件，旨在进一步推进农村宅基地使用权确权工作，但其效果都不明显。一些地区“一户多宅”、面积严重超标且时间跨度大，权属难以查明，使得确权工作难度加大。 
　　2. 宅基地使用权价值评估体系缺位 
　　宅基地使用权的抵押和交易过程离不开对宅基地价值的评估认定，评估的价值直接决定了抵押人获得贷款的数额以及抵押权实现时可获得的对价。基于宅基地的特殊性使得宅基地评估是一项错综复杂、难度较高的工作，需要极其专业的评估机构才可以胜任。由于建设用地使用权的流转制度实施多年，城市住房交易市场发展成熟，很多房地产评估机构都集中在城市，其配套的评估体系比较健全。而宅基地使用权抵押刚实行试点，针对宅基地价值的评估制度和相关配套制度尚未建立，农村地区缺乏专业的宅基地评估机构和评估人员，宅基地难以形成科学、客观、合理的定价，极易导致宅基地价值评估不合理，损害农民财产利益，也不利于宅基地使用权抵押工作的顺利进行。 　　3. 宅基地使用权抵押风险防控机制不完善 
　　宅基地具有很强的身份属性和社会保障功能，一旦宅基地使用权允许自由流转，农民未经慎重考虑抵押自有宅基地，若经营失败无法偿还贷款则面临失去赖以生存的土地而发生无家可归的现象，这也是学界各学者坚持禁止宅基地使用权抵押的重要原因。因此，必须建立风险防控机制，将农民失地风险有效地转化为社会风险，建立政府、金融机构、农户三者共同分摊不良贷款损失的风险预防机制，降低农民失去土地的潜在风险。同时，金融机构在开展宅基地使用权抵押过程中，也会面临抵押物难以处置，抵押权无法实现而面临坏账风险，而我国政府并没有建立起风险补偿机制和风险分摊机制，当金融机构面临损失时，往往无法获得救济，从农村金融的可持续发展角度来看，风险预防机制的缺乏和不完善大大削减了金融机构向农户提供贷款的意愿，也不利于“三农”融资担保业务的发展。 
　　三、 实现宅基地使用权抵押贷款的制度构建 
　　（一）修改、完善宅基地使用权抵押相关立法 
　　法律是保障人民合法权利的有效手段，也是实现整个社会平等、公平、正义价值的重要途径。现行的法律禁止农村村民将宅基地使用权进行流转抵押，其目的是为了保障农村村民的居住权利，维护农村社会稳定。但法律制度的�O立也应该适应经济社会的发展，当前农村社会传统的经营方式和产业结构发生了惊天的改变，“三农”的发展面临巨大的资金缺口，农村宅基地的物权属性应该得到充分体现，保障农户宅基地完整的用益权。所以，应该对现行法律进行修改，将《担保法》《土地管理法》《物权法》中禁止宅基地使用权抵押的法律条款删除，对法条之间的矛盾之处进行清理，明确赋予宅基地使用权抵押的权利，满足农民对土地财产权利的诉求，为改革试点提供法律保障。 
　　（二）完善宅基地使用权相关配套制度 
　　1. 建立、健全宅基地产权登记制度 
　　在市场经济条件下，产权明晰是进行土地交易的必备条件，是维护交易秩序和交易安全的基础。当前要加快建立和完善农村宅基地使用权和房屋的权属登记、发证工作。城市土地交易市场发展成熟，可以借鉴城市房屋土地产权登记制度中所积累的经验，清理农村宅基地权属混乱的状况。首先，在全国范围内全面深入地开展农村宅基地使用权基本情况调查，建立统一完整的地籍档案。对于违法建造、一户多宅、房屋面积超标的现象登记造册，并在农户的产权证书上记录备案。对于合法取得、手续齐全的宅基地及其地上房屋发放两权证书。其次，实行登记生效主义。现行立法对于农村宅基地使用权及以上房屋所有权的取得采用的是登记对抗主义还是登记生效主义没有明确的规定，为了维护交易安全，发挥登记的公示、公信的效力，减少交易双方纠纷，应该采取登记生效主义。 
　　2. 建立、完善宅基地使用权的价格评估制度 
　　价格是市场交易的灵魂，合理的价格才能发挥农村宅基地市场的价值，因此，建立农村土地价格评估制度，科学合理地评估宅基地使用权及其地上房屋的价值，有利于维护融资双方的合法权益，保障农户和金融机构的切身利益。建立宅基地使用权价格评估制度，应建立市场化的、专业性的、有资质的价格评估中介机构，培养专业资质人员，制定、出台评估管理、技术规范等相关的业务准则、行业标准，建立基准地价制度，为宅基地使用权价格的确定提供基本的参考依据。 
　　3. 建立、健全农村社会保障体系 
　　长期以来，我国农村宅基地一直承担着社会保障的功能，由于农村地区缺乏完善的社会保障和社会救助体系，农民抵押之后可能面临丧失土地和房屋的风险，没有完善的保障制度作为后盾，农民用宅基地进行抵押贷款的积极性也不高，难以发挥宅基地的财产属性。若想改革农村宅基地制度，推进宅基地使用权抵押贷款的试点工作，必须建立健全农村社会保障体系，弱化宅基地的社会保障功能，实现其市场化。首先，农村集体组织应当建立“失地农民救济基金”，在抵押权实现时农村集体组织有权优先受偿拍卖或处置价款，并将此款项用于救济和安置失地农民，旨在为农户因经营失败无法偿还贷款提供过渡性保障。其次，国家可以在农村实行公租房、廉租房政策，设立相关申请条件，按优惠租金标准向因宅基地使用权抵押而无家可归的农民提供保障性住房，解决失地农民的住房问题。 
　　参考文献： 
　　[1]温世扬.宅基地使用权抵押的基本范畴与运行机制[J].南京社会科学，2017（4）. 
　　[2]何成斌.我国农村宅基地使用权抵押贷款的困境与出路[J].现代经济探讨，2014（12）. 
　　[3]翟晓佳.农村宅基地使用权抵押融资问题研究[J].金融纵横，2015（8）. 
　　[4]陈鸽.农村宅基地使用权抵押融资的法律问题研究[D].长春：东北师范大学，2017. 
　　作者简介： 
　　王敏，女，江苏南京人，南京财经大学大学研究生，研究方向：经济法。