美国消费者金融保护局行为监管 执法借鉴

 本轮全球金融危机后，美联储之下增设的美国消费者金融保护局（CFPB）是一家独立的行为监管机构，专门负责规范涉及消费者利益的市场秩序，具有监管金融机构、受理金融消费者投诉、促进国民金融知识宣传教育等职能，但其最核心的职能在于制定规则和执行联邦政府颁布的消费者金融保护法律。2018年4月，CFPB与美国另一家监管当局――货币监理署联手对富国银行开出10亿美元罚单，创下了特朗普上台以来针对金融机构最严厉的处罚纪录。本文从行为监管执法的角度对本次富国银行案例进行分析，以期对我国金融监管当局开展执法工作提供借鉴。 CFPB监管执法的特点 
　　2010年7月颁布的《多德―弗兰克法案》第十章《消费者金融保护法》把执行联邦所有关于消费者金融保护法律和行政规章的权力授予了CFPB，这些联邦法律与CFPB自行制定的行政规章相互配套，形成了完整的“基础法―专业细则”法规架构体系。针对贷款类业务的法规有《诚实信贷法》《公平信贷机会法》《住房抵押贷款披露法》《军人贷款法》，以及《公平信贷机会规则》《贷款业务实施规则》《住房抵押贷款披露规则》《住房抵押贷款服务规则》和《住房抵押贷款广告规则》；针对债务类业务的有《公平收债法》《虚假诉讼法》和《抵押贷款减债服务规则》；涉及储蓄和汇款支付业务的有《电子资金转移法》《储蓄机构存款规则》《电子资金转移规则》和《金融消费者隐私规则》；涉及征信业务的有《公平信用报告法》和《公平信用报告规则》；涉及电话营销的则有《电话营销法》《反电话营销欺诈和侮辱法》和《电话营销规则》等。其中的“法”均为联邦法律，“规则”均为《CFPB监管和检查手册》中的相关规定，“法”为“规则”设定了原则，“规则”为“法”明确了实施细则，两者之间层次分明，形成有效衔接和良性互动。 
　　不同于我国由行政机关“执法”、司法机关“司法”的体系，作为联邦行政机关的CFPB是通过司法途径来开展行政执法的，这是CFPB监管执法的基本特点。CFPB有权采取向行政法官发起司法听证的行政诉讼方式，或是依自身诉讼权向联邦法院提起民事诉讼的方式来对被监管对象执法。据CFPB官方网站上已公布的案例统计，截至2018年5月底，在CFPB针对被监管对象的201起执法案件中，行政诉讼占73%，民事诉讼占27%；在已办结的172起案件中，除两个案件进入到了法庭审判阶段外，其余案件均以庭前和解的方式结案：行政诉讼案件以签署“同意令”达成和解；联邦民事诉讼则以签署“同意判决”达成和解。 
　　同意令和同意判决，其本质都是监管当局与被监管机构之间签署的、具有法律效力的和解协议，都要求被起诉的被监管对象停止侵害行为、赔偿受损害的消费者并缴纳罚款，类似于我国法院出具的行政调解书和民事调解书。并且，同意令突出监管当局的主体意识和行政处罚的执行程序，同意判决侧重于民事赔偿和救济。这种以司法来实现行政监管执法的“一站式”方式，既实现了监管当局对被监管对象的处罚和整改，又以官方代理诉讼的形式有效降低了受损害消费者的维权成本，CFPB也一直保持着达成所有目标的全胜纪录。 富国银行的具体违法事实 
　　2018年4月20日，富国银行因两项侵害消费者的行为而被监管当局处以10亿美元的罚款，此外还需对受损害的消费者支付累计8000万美元的赔偿款。事实具体经过如下： 
　　住房抵押贷款利率锁定延期的不当收费。富国银行的贷款政策允许借款人在住房抵押贷款申请审核期间锁定一定期限内的利率，以免在锁定期内受到利率波动的影响。2013年9月，富国银行发布新政策规定：如果由于借款人自身的原因造成利率锁定期延长，借款人应自行承担费用；如果由于无法预见的所有权问题、必要的信息获取或银行内部处理流程等因素造成延迟，则借款人无需付费。富国银行还对贷款经理进行培训，要求其向借款人清晰地解释所有利率锁定选项及流程，帮助借款人做出符合自身实际需要的选择。新政策实施几天后，富国银行意识到该培训环节浮于表面，但并未采取任何改进措施。2016年10月，富国银行在内部审计中发现，新政策的执行存在很大问题，即造成贷款利率锁定期延长的责任在银行时，借款人仍被收取费用，但直到2017年3月才开始着手解决这一问题。 
　　强制购买不必要的汽车抵押保险。富国银行规定，借款人在获得汽车抵押贷款时须签订协议，以持续购买车辆损坏险作为获得贷款的条件。如果借款人不购买或不续购此车损险，银行则会强制其购买，并向借款人收取保费及相应的利息。自2005年以来，富国银行以约200万汽车抵押贷款人的名义强制借款人购买该保险。当借款人能够证明其已为汽车购买了充足保险的情况下，�y行仍强制其重复购买该保险；且借款人如未及时向银行支付强制保险的费用，还将面临附加费用，严重者会构成过失或贷款违约，甚至被收回车辆。据富国银行内部报告显示，2011年至2016年间，该行因重复强制保险向数十万名消费者收取了大量保费，通常每单都超过1000美元，其中超过27000名消费者的车辆被收回。 对富国银行案例的行为监管执法分析 
　　在本次联合执法中，美国消费者金融保护局和货币监理署基于上述两项相同的事实，分别从行为监管和审慎监管的角度进行处罚。本文仅对美国消费者金融保护局CFPB的行为监管执法情况进行研究。 
　　对富国银行违法行为的定性 
　　富国银行与CFPB签署的同意令明确指出，CFPB将此次富国银行的两项行为均认定为“不公平行为”，且作出处罚决定的首要依据是《消费者金融保护法》第1031节、即《美国法典》第5531节第（a）（b）（c）条，以及《消费者金融保护法》第1036节即《美国法典》第5536节第（a）条（1）款B项。其中，第1031节规定“CFPB有权采取行动阻止不公平、欺诈和滥用行为”“CFPB有权针对实施不公平、欺诈和滥用行为的被监管对象制定规则”，同时还定义了何为“不公平、欺诈和滥用行为”；第1036节规定“被监管对象或服务提供者参与任何不公平、欺诈或滥用行为均为违法”。 　　具体地说，《消费者金融保护法》规定的“不公平行为”包括两层基本含义：一是该行为导致或可能导致消费者遭受重大损害，且该损害并非消费者能够合理规避”；二是该行为导致的重大损害并不能抵消该行为给消费者带来的益处或对竞争的促进作用。这种原则性法律规定在实际执行过程中存在一些需要监管者自由裁量的关键表述，例如，何为“重大损害”和“合理规避”，都需要基于监管经验的主观判断。为解决上述条款适用的不确定性，为监管人员执法提供详实的依据，CFPB在2012年10月修订的《监管和检查手册》中明确对“不公平行为”定义中含有主观判断色彩的关键词做出了解释。关于“重大损害”，通常包括经济损失和精神损害：对于受害消费者人数众多的案例，无论单一受害者的经济损失是大是小，均认定为“重大损害”；特殊弱势群体或者长时间持续受到胁迫、骚扰推销或催债造成的精神损害亦可构成“重大损害”；即使上述损害尚未发生，但明确有极大的可能性发生，同样认定为“重大损害”。关于“合理避免”，是指消费者作出有效决策的能力是否被服务提供者隐藏信息或强迫等行为干扰，或者多数服务提供者均参与了不公平行为，导致消费者无法甄别和避免损害。 
　　在本次富国银行的案例中，CFPB认定其“不公平行为”主要是基于以下原因： 
　　第一，富国银行由于内部控制和管理程序上的缺陷，导致新政策执行和监控流程出现漏洞，在其自身造成利率锁定期延长的情况下，不合理地向借款人收取了本应由银行承担的延期费用，还向消费者收取本不应该由其承担的强制保费及利息，造成消费者违约及被收回车辆，无疑是已构成损害消费者合法权益的既成事实，属于“不公平行为”构成要件中的“已导致损害”。 
　　第二，富国银行的两项不公平行为均具有受损害消费者人数众多、持续时间长、受损金额大、社会影响恶劣的特征，符合“重大损害”的标准，且该重大损害无法抵消给消费者或行业竞争带来的益处。 
　　第三，在利率锁定延期收费问题上，富国银行没有按照新政策提供其承诺的服务，且在新政策刚开始实施阶段就已经意识到了问题和隐患，却在之后三年多的时间里未采取任何整改措施，因此，CFPB认定富国银行主观上具有过错，在消费者不知情的情况下，单方面侵害了消费者的财产权，该侵权行为造成的损害属于消费者“无法合理避免”的范畴。在强制购买汽车保险的问题上，富国银行利用自身在缔约方面的优势地位，以强制性的行为干扰消费者做出有效决策，亦符合《CFPB监管和检查手册》中消费者“无法合理避免”之论述。 
　　对富国银行违法行为的处理 
　　在对富国银行的违法处理方面，CFPB 主要依据《消费者金融保护法》第1055节（c）条，即《美国法典》第5565节第（a）（c）条来确定补偿救济方式及罚款金额。该条款规定的救济方式包括停止侵害行为、退款、追缴赃款、赔偿损害、公开违法事项以及限制被告参与活动；针对罚款数额则规定“（1）对任何违法行为，以该行为全部持续期间计算，每日不超过5000美元罚款；（2）优先于上述（1）款，对任何疏忽造成的违法行为，以该行为全部持续期间计算，每日不超过25000美元罚款；（3）优先于上述（1）（2）款，对任何知情情况下的违法行为，以该行为全部持续期间计算，每日不超过100万美元罚款。 
　　在本案中，CFPB综合采取了停止侵害行为、退款、赔偿损害和公开违法事项的救济方式，并根据《监管和检查手册》中的相关规定，以穷尽列举的方式附加了“行为规范”条款，要求富国银行对合规风险管理和内控制度进行整改，对受损害消费者采取退款、赔偿及其他补救措施，同时将所有相关补救计划提交银行董事会审查后上报CFPB核准。此外，考虑到富国银行系美国规模最大的住房抵押贷款机构，其此次违法行为持续时间长，波及范围广、人数众多，社会负面影响大，疏忽违法和知情违法兼而有之，且在2016年因为利用交叉销售开设虚假账户的丑闻而被监管当局重罚，短时间内屡屡犯案，属于法定从重情节，故依据相关法律计算出10亿美元的罚款。 对我国的启示和借鉴 
　　此次美国富国银行的案例充分体现了CFPB行为监管执法的典型特点――“双层嵌套”执法、“司法途径”执法，以及“审慎联合”执法，对我国金融监管当局开展执法工作具有一定的借鉴作用，具体包括： 
　　第一，“双层嵌套”执法是指执法依据，即CFPB执法所依据的“基础法―专业细则”架构体系。在该体系下，美国联邦法律和CFPB自行制定的行政规章顺畅衔接，将明确的基础法原则性规定和具体的行政规章专业性标准相互嵌套，确保执法具有较强的可操作性。虽然我国也有《银监法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《合同法》等基础法做出原则性规定，各监管当局的规范性文件依此提出具体的专业性细则，但总体而言，基础法与监管规章之间欠缺有效衔接；尤其在金融消费者保护领域，现有的《消保法》对专业性很强的金融领域的主体适格问题仍不明确，难以成为直接上位法，《消保法》《银监法》等基础法与监管部门出台的规范性文件之间缺乏相互嵌套，导致金融消费者保护领域的监管执法依据不足，给监管实践增加了操作难度。但是，金融消费者保护立法工作难以在短期内一蹴而就，可本着急用先行的原则，由有关行政部门牵头出台金融消费者保护条例，代理行使上位法功能，将消保工作的监管法理以行政法规的形式固定下来，弥补和完善执法依据架构。 
　　第二，“司法途径”执法是指执法方式，即CFPB以行政和民事诉讼和解的方式实现监管目标，同时以此过程来降低受损害消费者的维权成本。在我国现有的法定权限内，作为行政机关的监管机构未被赋予以司法手段处理民事纠纷的权力，即监管机构有权对违法违规的被监管机构进行处罚、要求整改，但无权要求被监管机构赔偿受损害的消费者；而绝大部分消费者投诉的目的在于索要金钱赔偿，可这一目的无法由监管机构帮助实现。在这种情况下，消费者不仅需要自行发起成本高昂的诉讼，面临调查取证难的普遍问题，还容易对监管部门产生行政不作为的误解。在这方面，中国证监会成立中小投资者服务中心代表投资者提起诉讼求偿，上海银行业纠纷调解中心推动“�{解加仲裁”模式的纠纷调解机制，以及湖北银行业纠纷调解中心与本省法院系统共建“诉调对接”平台、调解结果直接得到司法确认的做法，均为我国金融业促进高效解决行业消费纠纷、降低消费者维权成本的有益探索，值得借鉴。 
　　第三，“审慎联合”执法指的是CFPB与审慎监管当局的执法合作，这种联合执法的形式有利于审慎与行为监管部门实现博弈前提下的“双赢”。CFPB成立以来的每次执法都是与审慎监管当局联合行动，两者分别从不同的监管侧重点进行处罚，实现了整改目标的多视角全面覆盖。一直以来，作为党派博弈产物的CFPB因为集权形式、法规严苛抑制金融创新和竞争、增加机构合规成本等问题而遭到共和党的诟病，但从此次富国银行案例来看，无论美国的党派之争如何激烈，由任何一党主导的监管当局对侵害消费者合法权益的违规行为都保持一贯的“零容忍”态度，即使在放宽部分审慎监管标准的大环境下，行为监管也仍没有丝毫妥协，甚至有趋严的态势。消费者保护对于审慎监管而言是重要目标之一，对于行为监管而言，则既是目标，又是核心内容和手段，且所有审慎结果均由行为的累积所导致；行为监管亦可为审慎监管提供有力的补充，尤其是混业经营模式下那些无法被审慎监管覆盖的非金融持牌机构和业态，却可在不同程度上被纳入行为监管的范畴。从各国目前的“双峰”监管模式来看，行为监管的范围也确实大于审慎监管。从更宏观的层面上看，基于我国的社会诚信文化现状及伦理结构特点，行为监管无疑是极具针对性和切中要害的公共治理手段，对于以信用为基石的金融行业尤为如此。加强行为监管实乃大势所趋，审慎监管与行为监管之间宜以一种竞合理论的视角，实现各自的监管目标，共同践行金融消费者保护的职责。 
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　　（作者单位：中国银保监会政策研究局）