借鉴国际经验创新城市应急管理模式

 　摘要：随着城市化进程的推进，城市中的各类突发事件也不断涌现，如何应对这些突发事件，需要建立并完善城市应急管理体系。借鉴国外典型城市应急管理模式，针对我国城市应急管理中存在的问题，提出创新我国城市应急管理模式的建议。 
　　关键词：国际经验 创新模式 应急管理 
　　随着城市化进程的推进和城市规模的不断扩大，城市中地震、火灾、水灾、台风、传染病等各类突发事件层出不穷。为应对这些突如其来的危险状况，城市应急管理应运而生。所谓城市应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全方位、全过程的管理。国外一些城市由于城市历史悠久，现代化起步早，对城市应急管理也较早地开始了研究和实践。因此，本文借鉴国际上一些典型城市的城市应急管理模式，针对我国城市应急管理中存在的问题，提出创新城市应急管理模式的路径。 
　　一、国外典型城市应急管理模式 
　　（一）伦敦的城市应急管理模式 
　　英国是最早开始城市化的国家之一，其城市发展历程中的经验值得借鉴。伦敦作为英国的首都，担当着政治中心、经济中心、文化中心的职能，其应急管理体制依城市功能而定，在全球城市中处于领先地位，逐步建立了立体化、网络状的应急指挥协调体系。 
　　伦敦的城市应急规划主要解决各类突发事件。为此，伦敦市建立了国家、地方和地区三级应急管理架构。在国家层面上，英国由内阁成员任应急事务大臣，负责预防、应对和监督重大危机事件的处置。在地方层面上，伦敦设有应急服务联合会、消防应急规划署和地方卫生署，各区应急规划职能相对独立、自成体系，而又协同运作。在地区层面上，伦敦市应急体系的主体部分主要有市长办公会、大伦敦议会、伦敦政府办公室、应急小组、应急论坛等。“分级响应、重心下移”是伦敦应急管理的原则。其特点在于并不依赖于国家层面的机构，而是伦敦各区实行分级管理，注重属地救济，提高突发事件“第一响应人”的应急能力。 
　　危机管理是伦敦市应急服务体系的重点任务。伦敦应急管理的核心机构是伦敦应急服务联络小组（LESLP），包括伦敦市警察局、城市治安服务部、交通警察署、消防总队、急救中心等部门。该小组定期召开例会，会议的主题是研究有关应急管理存在的问题和具体实施方案。由此可见，伦敦应急管理模式有如下特点：一是应急管理机制规范、科学、高效；二是危机防范网络化，管理体制体系化；三是应急准备、处置及灾后恢复能力强；四是责任落实到位，危机防范意识强。 
　　（二）纽约的城市应急管理模式 
　　作为美国第一大城市和第一大港口的纽约，经过了一段时间的摸索，在应对突发事件中形成了一套完备有效的应急管理模式。由于其城市地位特别重要，对城市应急管理提出了极高的要求。 
　　纽约市的应急管理体制最重要的特点是设有常设机构纽约市应急管理办公室，作为应急管理的最高指挥协调机构，下设恢复和控制科、国土安全委员会、健康和医疗科、人道服务科四个工作单元。恢复和控制科负责废墟处理、损失评估以及基础设施重建等相关事务。国土安全委员会主要职责在于进行国土防卫和反恐等方面的计划和行动，负责协调联邦政府、州政府和市政府之间的职能。健康和医疗科的职能体现在事前准备，主要包括防暑计划、应急演习等准备工作，主要是对影响到纽约市民生命和健康的各种突发事件在医疗救护上进行准备。人道服务科主要是为突发事件中的受害者提供人道主义服务。 
　　应急管理办公室的工作主要涉及监控、处置突发事件，与公众进行信息沟通。纽约市的应急管理模式以应急管理办公室为主导，在市长的领导下，多种力量包括警署、消防、民防等共同构成“高效率、全方位”的组织网络，依靠政府、企业和民众的紧密配合、通力协作，形成高效的应急系统和较好的应急管理能力。纽约市应急管理的主要特点是广泛的公众参与和充分的应急准备，应急指挥权归属政府，重视信息化技术的应用和设施建设，并且重视信息管理和风险评估以及与公�的沟通。 
　　（三）东京的城市应急管理模式 
　　东京市政府的应急管理能力具有极高的水平，特别重视公众生命和财产，其应急管理模式体现为一元化和循环性。所谓“一元化”，是指政府统一行动的一元化管理模式，设置局长级的“应急管理总监”，成立综合防灾部。所谓“循环性”，是指强调加强准备、持续循环改进的特点。 
　　日本的应急组织体系比较完备，分为中央、都道府县、市町村三级制。东京的应急管理机制主要体现为：一是日常管理与应急管理可随需要转换，常态时，自卫队、警视厅、消防厅各自派遣职员与派遣单位加强联系；事发时，直接派遣单位联系，收集信息、请求支援、加快应急救援等应对行动。二是遇到突发事件采用集中办公形式，便于统一指挥，直接调动自卫队、警察和消防人员都到政府集中办公，使得相关部门间的协调更加方便高效。三是区域合作应急机制，把首都功能安全保障后援体系和东京附近区域协调合作放在重要位置，签署互助协定，同时加强与民间团体的合作，确保应急资源的有效整合。 
　　东京的应急管理模式具有以下特点：在应急管理理念上，强调事前准备、循环改进的理念，重视市民的生命财产安全；在应急管理体制上，强调应急行动与事件信息的一元化管理；在应急管理机制上，重视收集信息和评估研判，遇突发事件能集合人力与资源协同应对处置。 
　　二、我国城市应急管理模式存在的问题 
　　（一）政府主导，社会主体参与不足 
　　在我国城市应急管理中，政府承担着重要的职责，是应对突发事件的主导力量。但从国际上一些城市的经验来看，没有社会力量的积极参与，势必在面对危机事件时显得力量不够。而且，目前我国城市中应急管理事务由各个职能部门承担，容易造成管理的分散化、碎片化，影响应急管理的整体效率。而科学高效的应急管理不是政府单一主体的应急，而是以政府为主导，全社会力量共同参与的应急管理网络。随着城市规模的扩大以及功能的增多，城市突发公共事件也随之增多，如果仅靠政府的单一力量，不仅会给政府增加极大的压力，而且不利于突发事件的妥善处置。在城市应急管理中，不能最大程度地调动整合社会力量和资源，就不能保证将灾害程度降到最低。