农村宅基地使用权流转的法律问题

 　　摘要：2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。[1]在保障农村社会稳定的前提下，有条件放活宅基地的入市流转，赋予流转主体更有保障的宅基地使用权，是宅基地制度改革的关键。[1]政策与现实之间仍存在一定差距，在实际生活中，农民的宅基地自由流转大为受限，这就导致与法律相矛盾的一系列社会问题层出不穷。为回应实践需要，本文拟从法律视角探寻宅基地使用权流转制度的完善路径。[2] 
　　关键词：宅基地；三权分置；使用权流转 
　　“宅基地使用权流转”问题是社会主义新农村建设的重要内容，也是贯彻落实乡村振兴战略的重要抓手。宅基地“三权分置”，其重点是要重新界定“使用权”的法律涵义，从当前宅基地流转中的问题入手，找出有益路径，解决现实难题。 
　　一、农村宅基地使用权流转的内涵 
　　（一）农村宅基地使用权的重新界定及性质 
　　1.宅基地使用权的重新界定及法律范围 
　　“三权分置”政策下的“使用权”与我国物权法所规定的“宅基地使用权”在法律范围上大不相同，要想正确理解其内涵，必须从三项权利整体出发，区分三种权利。党中央提出的“三权分置”是指“所有权、资格权、使用权”三项权利分置。所谓“所有权”，指的是《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律中的“集体土地所有权”。[3]实现“三权分置”不可突破这一底线，否则将与我国社会主义公有制性质相违背。 
　　但是另外两项权利的界定必须深入分析党中央提出的“三权分置”的根本含义才能得出，可参考孔祥智、高圣平两位学者的观点：“过去宅基地制度改革从来没有用‘三权分置’的提法，应该说这是一号文件的重大创新。首先宅基地是集体所有，农村所有土地都是集体所有，之所以提出资格权和农民房屋财产权，其实和承包地一样，资格权相当于承包权。”[4]“承包权其实就是原来的承包经营权，经营权是从承包权所引导出来的新的权利，其本身并不改变承包经营权的性质，正如承包经营权的设立不改变所有权的性质一样。”[5]据此，我们可对宅基地“资格权”、“使用权”的法律含义做出大胆猜测：“资格权”其实相当于物权法规定的“宅基地使用权”；“使用权”应当是建立在“资格权”之上衍生出的权利，其地位相当于承包地“三权分置”中的经营权。 
　　2.宅基地使用权的性质分析 
　　根据“三权分置”政策的目标――适度放活宅基地的入市流转，赋予流转主体更有保障的宅基地使用权，该“使用权”必然包含了收益权能，即通过转让、出租等方式流转并获取收益。针对建立在宅基地使用权之上的使用权的性质，学界目前还未深入研究，但可对比承包地经营权的性质争论，即此项“使用权”是债权还是物权？该权利应当是物权，而且是用益物权。原因有三：其一，只有将其设定为物权，才能实现对世效力；其二，债权以意思自治为主要原则，若“使用权”为债权，则不需要通过法律规定即可实现自由流转；其三，通过分析，该“使用权”是资格权人为他人创设的一种权利，是他物权，且具有占有、使用、收益权能，所以将其定性为用益物权。 
　　（二）农村宅基地使用权流转的内涵 
　　关于农村宅基地使用权流转的概念，众说纷纭，当前法律法规并没有给予明确的规定。[6]有学者结合法律规定和传统民法理论认为，宅基地使用权流转是指为了实现土地收益，而使农村宅基地使用权进入流通领域的行为。[6]