层级制工具理性取向对我国当代行政管理体制改革实践的启示

 　摘要：马克斯・韦伯提出的理性层级制作为资本主义工业文明的基本组织形态，其理论在学界研究一直方兴未艾，且充满争议。争论的核心集中在层级制的工具理性与价值理性取向的钟摆之间，在文章看来，理论的争辩一方面凸显了层级制的生命力，另一方面应该运用历史唯物主义的视角，结合我国当代行政管理体制改革的实践，继续深入分析层级制理论的合理性，进而探讨我国行政管理体制改革的实践趋势和有效启示。 
　　关键词：层级制；工具理性；价值理性；行政体制改革 
　　任何国家行政体制的建立，必然与本国特定的历史阶段、独特的社会经济基础和政治体制相互关联。有学者认为，现代西方国家行政体制的形成有三层理论基础：宏观、中观和微观理论视角。宏观理论视角决定了行政体制的价值取向，有着政治哲学的影子，主要是西方近代启蒙思想家所提出的“自然权利”（斯宾诺莎）、“社会契约”（卢梭）、“行政权与立法权、司法权分立”（孟德斯鸠）等的学说。中观理论视角主要是威尔逊所创立的公共行政学和古德诺对“政治行政二分法”的系统论述，从理论上标志着行政机关在国家权力机关体系中正式分离出来，获得了相对独立的地位，也具有了更加精准的理论价值；也就意味着政治是政治家从事特色活动的范围，行政管理则是技术性研究的范畴。微观理论视角则包括韦伯的层级制的理论，泰罗和法约尔的科学管理理论等也对行政管理理论起到重要的补充。韦伯层级制理论的重心侧重在微观操作层面，层级制逐渐成为占据社会生活领域主导地位的组织模式，已经超越了工厂与政府管理的具体表象，进入到一般组织的抽象层次，几乎成所有��家政府治理的理想选择模式。但是需要指出的是，三种研究视角没有主次之分，每种视角都有其哲学内涵，本文所讨论的工具理性取向就是层级制的理论价值。 
　　一、 文献概述 
　　韦伯在研究现代政治理性化过程中，将权力政治作为政治内容加以研究，那么层级制则是从政治形式加以阐释。一直以来，层级制这个研究课题是国内外学界的一个研究热点，许多学者都围绕这个主题进行过深入的研究与反思，比如吉登斯等。 
　　国内的众多学者大都抓住了层级制工具理性与价值理性的讨论基点，但由于角度不同，分析的结论却大相径庭，由于缺乏实践，在对我国行政体制改革的分析时略微笼统，针对性不足。整体来看，围绕层级制工具理性这个主题的观点有三种：一是将工具理性的外延进行扩展。这些学者认为层级制的理论见诸于我国几千年的封建王朝，进而将韦伯的理性层级制视为跟我国自上而下的封建等级体系。这种外延的扩张导致难以有效把握工具理性的边界。二是完全否定工具理性的观点。这部分学者受当下新公共管理理论、公共选择理论、治理理论等对传统层级制的批判，进而倾向于选择导入市场化的途径来“突破”传统的层级制。更有甚者，有的学者认为公共行政要超越工具理性，在公共行政的体系中引入道德价值理性。这种观点一度成为研究的主流。三是重塑工具理性型的学者。这些学者认为，我国当前仍然处于“前层级制”阶段，强调并非突破层级制，而是要重塑官僚理性。 
　　这就有必要在展开论述之前对韦伯政治思想的二元性做个简单的交代，才能避免回到所谓的争辩之中。唐爱军提出，韦伯一方面试图引入一种客户的视角来把握政治的本质，进而将当代政治划分为“技术政治”与“权力政治”；另一方面，又在探索第三维度，以期超越技术政治和权力政治，比如具有普遍意义的道德和价值理念。具体到层级制的研究中，韦伯同样兼顾工具理性和价值理性的讨论，具有二元性的研究视角，并且层级制是具有广泛的社会性属性，因为公共行政的行为不同于阳光――针对众生的平等；层级制必须考虑社会属性，进而也就有了加指导性性。因此本文重点讨论层级制的工具理性取向，而非完全摒弃价值理性取向。层级制价值理性不是本文的研究重点，但不能无视它。 
　　二、 层级制工具理性的内涵 
　　根据韦伯的看法，近代社会科学和文化发展的历史就是一部主张价值理性而轻视价值理性的历史。伴随科学技术的发展，实证主义的思潮强势袭来，更加推动了工具理性的发展；甚至工具理性已经被等同于理性本身。韦伯层级制就是一个集中体现。 
　　在韦伯的层级制理论中，“合法性”（Legitimacy）与“合理性”（Rationality）是两个最基本的概念。“合法性”与“合理性”是紧联系在一起的，是一个问题的两个方面。合法性不是简单地合乎法律，主要针对的是指统治的合法性，是在特定的历史条件下，具有合理性或正当性，是一种统治制度获得了被统治者的认同和服从。这就涉及到统治的三种理想类型，即魅力型（也称作卡里斯马型）、传统型和合理型统治。这三种统治类型有各自不同的权力基础与特性。理性层级制作为一种合理型的统治类型，其统治的合法性建立在被统治者对各种规则的法律性质，以及对统治者具有按照这样的规则发布命令的权力的高度认同，统治者按照规则进行统治，被统治者在法律规则正式规定的范围内具有服从的义务。在韦伯看来，好的统治就是要将权力的合法性将技术的合理性有效结合起来，通过技术的合理性为权力的合法性注入活力。具体到社会实践中，表现为形式化的法律制度以及操作程序与意识形态等“软”性约束结合起来，进而形成严密的合法性网络体系。 
　　通过对近代西方社会的深入考察，特别是资本主义兴起以来的近代社会，韦伯抽象出理性化的层级制，并认为这是最合乎理性的。因此，合理性是韦伯层级制理论的重要特点，是他设计理想层级制模式的一个最基本原则。所以，通过对韦伯层级制的分析，如何将统治的合法性与技术、表现形式等方面的合理性有效结合起来就是工具理性的关键抓手。这也就成为韦伯式层级制的核心。这种核心内涵包括，现代官僚体制在本质上是以等级和任命为基础的集权制，有着特定的运作方式和官员任职特点。在韦伯的《经济与社会》一书中，把它概括为十一个方面。本文结合国内的众多已有研究，将层级制特征概括为以下几个方面： 
　　第一，强调规则地位的权威性。具体体现为组织内部的各种规则，其制定、发布和实施要坚持人人平等、一视同仁的原则。规则是决定组织运行的主要依据，任何组织、任何人员的活动都受到规则的约束。规则面前人人平等，不论是管理者，还是被管理者，都应该以理性为准则，表现出一种非人格化倾向。由于规则的存在，被管理者与管理者之间的人身依附关系也因此而弱化乃至消失。 　　第二，强调技术分工的理性。官僚体制下，分工是基础，分工确立的职位和权力还必须通过正式规则的形式确定下来。必须严格遵守职务等级，管理以服从为基本原则，即上级对下级可以发号施令，还可以监督下级。在这种职务等级体系中，每个职位都有相应的权力，也有相应的义务，强调每个职位各司其职，从而使得整个组织更有效率。