指标管理：居民自治偏离的外部性压力

 摘要：居民自治是我国基层自治制度的重要组成部分，对于促进社会主义政治民主建设有着巨大的作用。随着社会发展，城市化程度越来越高，城市逐渐走向膨胀，社区居委会的事务�得繁杂起来，逐渐沦为政府的派出执行机关，偏离设置居民自治的初衷。尤其是在当下许多政府“政绩就是一切”的观念下，市、区级政府以及街道办通过层层分拨，最终将指标压力过渡到居委会。指标管理的政府模式，成为居民自治偏离的决定性的外部性压力。本文通过兰州市城关区团结新村社区的调查，分析其指标管理的运作机制。 
　　关键词：居民自治 指标管理 外部性压力 社区调查 
　　中图分类号：C915 文献标识码：A 
　　居民自治是我国城市基层群众自治的表现形式，是城市基层民主自治的重要内容。“居民自治以居民委员会为核心，居民通过居民委员会对关系到自己切身利益的公共事务和公益事业行使自主权，实行自我管理、自我教育、自我服务。”20世纪九十年代以来，全国各地逐渐启动城市社区居委会改革，取得了可喜的成绩。居民自治为解决城市复杂事务提供了一个民主而有序的途径。居民自治的设置初衷是为了更好地解决城市事务，以一种更加民主且有效的方式来解决居民的相关利益冲突。可笔者在参加JSNET调查之中，发现居委会由于受到“指标管理”模式的影响，逐渐偏离了居民自治的良性轨道。 
　　1 居委会和居民会议：居民自治的组织载体 
　　居民自治设置的初衷是为了更好地解决城市事务，集合民主的力量，让城市居民参与进来，实行“自我管理、自我教育、自我服务”，并以此来调动居民的政治参与热情，提高决策科学性。 
　　具体来说，居民自治的组织形式是居民委员会，居委会通过直接或者间接形式选举产生，代表民意选举出来的居民委员会负责社区的自治任务并协助政府完成部分行政工作，居委会是代表居民解决相关事务的执行机关。另一方面，居民会议是居民自治的权力机关。居民会议由居委会主持和召集，涉及全体居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论；居民会议还有权撤换或补选居民委员会成员。 
　　通过居民会议和居委会这两个组织载体，来实现集合民意解决城市事务。在全国的部分地区取得了良好的运行效果，例如“沈阳模式”“江汉模式”“盐田模式”等。但是在有些地区，在实际的运作过程中，社区以“行政指标完成度”为代表的考核、评比机制，受到强大的指标压力。居委会和居民会议变成“形式主义”的机构，居委会承担过重的行政职能，自治性质难以得到发挥，逐渐偏离自治轨道。 
　　2 指标管理：居民自治偏离的外部性压力 
　　笔者在兰州市曾参加三个城市社区的调研，选取其中行政指标管理压力最重的一个社区――兰州市城关区团结新村社区，对这种指标压力的运作机制进行分析。团结新村社区位于兰州市中心地区，为城关区团结新村街道所辖，社区主要设有“人民调解”“法律咨询”“计划生育”“维稳治安”“社会保障”五个部门。团结新村社区成立时间较早，行政任务繁重与它所处的地理位置有着很强的关联。独特的地理位置，让社区承担着更为严重的指标压力。 
　　2.1“层层下沉”：指标管理的运行轨迹 
　　我国长期实行以街道办事处和居委会两层制度建构为主要特色的“街居制”城市基层社区管理体制，街道办和居委会演变成具有非常浓厚的行政色彩的上下级关系，上级政府以及街道办和相关的职能部门将大量自身的行政任务下派到社区居委会，而且经常出现“只下沉任务、不下沉权利、工作标准和经费”的情况。尤其是职能部门对居委会的下沉任务，重点在于人民调解、维稳治安、社会保障、计划生育这几个部门。平时有政策任务时，居委会成为街道办或者区政府的派出执行机关，而在月末月初时，具体工作总结，尤其是达成哪个等级的指标任务成为重中之重，居委会又成为上级政府的下属职能部门。 
　　当上级政府给居委会下沉指标任务的时侯，居委会也在向它的内部部门或者“分管楼院长”下沉任务。以“楼院长”为例，一般由居委会书记或者主任召集辖区楼院长开“楼院长会议”，进行文件解读、任务分配。楼院长负责具体的执行责任，以及与住户进行协调处理，完成上级政府或者社区纸指派的指标。这种“层层下沉”的管理模式其实是由我国自上而下的管理体制所决定的。 
　　2.2“疲于应付、无暇自治”：居民自治产生偏离 
　　随着城市的急剧膨胀，越来越多的外地人口涌入城市，流动人口增加了城市管理的难度。而城市社区的划分却没有跟上城市膨胀的速度，往往通过“划小”城市社区、增加新的社区居委会的手段来提高管理效率。 
　　居委会作为居民自治的群众性自治组织，变成繁重的行政性事务和社会管理工作的下沉载体，居委会作为社区中唯一的组织，受限于上级管理压力以及财政压力，不得不超负荷运转、超职能运行，而社区工作人员基本上是一些知识文化水平较低的下岗工人，岗位属于公益性岗位，工资收入低、工作压力大、工作任务重。对于指标任务，往往“疲于应付”，社区工作人员对此也怨声载道。此外，每逢省、市、区级检查，整个社区往往全体出发，形成下片区“捡垃圾、擦马路栏杆”的景象。 
　　“就业及再就业、劳动监察、协税护税、统计、流动计划生育、团委、统计、科普、关工委、居民管理”等各类工作任务，还有各类申报任务、视察任务等，让居委会超负荷运行，往往工作人员都身兼数职。行政工作多、实质任务少。“检查、考核与评比”这些行政色彩极浓的工作已经成为居委会的头号任务。社区行政任务增多以后，考评频率也逐渐增加，社区经常要应付来自区政府、市环卫、城市管理方面的考评压力。 
　　被上级政府行政任务和社会管理工作“压塌”的居委会根本无暇顾及自治职能，居民日常工作和居民自治相关工作已经退居其次，“选举”“公示”也成为形式，表面的自治运作成为形式主义，有关居民切身利益的社区事务处理，也往往“不得人心”。居委会承担着巨大的行政任务和管理任务，却没有实际的权力，许多工作都无法有效地展开，并造成了居民的强烈反感，对于居委会、政府，甚至是国家自治制度的不认同，形成政治参与热情下降，继而形成政治冷漠。居民对自治工作产生一种“形式惯性”，居民自治逐渐产生偏离。 　　3 理清关系、聚焦定位：指标管理的突破路径