产权管制、土地财政及经济增长关系 的理论与实证

　　[关键词]产权管制；土地财政；经济增长；实证分析 
一、引言和文献回顾 
土地财政是我国的热点宏观经济现象。自1994年财政分税制改革以来，中央政府将财权上收的同时将事权下放，地方政府的预算内收入远远不足于应付日益增长的财政支出，于是以土地出让金为主要成份的相关收入得以迅速增长，甚至成为地方政府财政收入的主要构成部分，被学者们称为“土地财政”。土地财政不但构成地方政府财政收入的主要部分，也是地方政府财政支出的主要资金来源。地方政府土地财政占地方政府预算内收入和预算内支出的比重，在1998年还分别是12.6%和8.19%，而到了2011年已经增加到了81.76%和46.33%，如图1所示。 
地方政府的土地财政依赖引起了众多学者的重视。目前对土地财政的研究主要分为两个方面：一是对土地财政成因的研究，二是对土地财政影响的研究。对于土地财政的成因，主流观点包括：一是认为土地财政源自我国1994年以来的分税制改革，分税制造成地方政府的财权和事权不对称，从而带来地方政府沉重的财政压力。为了缓解财政压力，地方政府不得不通过土地财政来融资（周业安，2000；孔善广，2007；罗必良，2010；卢洪友等）。二是认为我国上级政府对下级政府以GDP导向的官员晋升激励，使我国形成了对上级政府负责而不是对公民负责的地方竞争机制，导致地方政府竞向通过土地财政来发展经济（Li and Zhou，2005；周黎安，2007等）。还有部分学者注意到了我国土地制度对土地财政生成的作用，他们认为我国征地制度、土地产权制度、二元土地管理制度和二元土地经营制度是土地财政形成的制度基础（程瑶，2009；娄成武和王玉波，2011；黄小虎，2012；唐在富，2012等）。 
众多学者也从不同角度研究了土地财政的影响，总体上可以分为三个方面：一是关于土地财政与经济增长关系的研究。有些学者认为土地财政有利于我国的经济增长（杜寻君等，2009；陈志勇和陈莉莉，2011等）。有些学者认为土地财政短期内促进但长期内不利于我国经济增长（幸波和于淑俐，2010；刘玉萍等，2012等）。二是关于土地财政与房地产（价格）的关系的研究。多数研究认为土地财政造成了我国房地产业的虚高，是我国房价居高不下的重要原因（周彬和杜两省，2010；郑思齐和师展，2011；李青等，2013等）。三是许多学者研究了土地财政的其他影响。如张俊远和王瑞芳（2013）认为土地财政导致了生产要素市场的扭曲，郭志勇和顾乃华（2013）认为土地财政导致了我国城市化虚高，还有其他学者认为土地财政导致地方财政不可持续、带来金融风险、影响社会稳定等。 
现有文献对于土地财政成因和影响的分析缺乏系统性，也就是说，土地财政的成因与土地财政的影响无关。这种成因与影响割裂的分析，使得对土地财政影响的分析过于泛化，如此以来，土地财政几乎导致了所有的经济或社会问题，比如房价上涨、贫富差距过度、经济增长方式粗放、消费需求不足、金融风险过大、社会不稳定因素增加等，事实上，这些现象确实在某种程度上与土地财政有关，但是绝非全部是土地财政引起的。造成这种研究现状的原因，一是与学者们的研究方法有关，现有的计量实证研究法是基于历史数据而对学者意欲分析的经济现象进行检验。这是一种对描述性质的研究，并无法对两个变量之间的关系给出深入的理论说明，实证研究虽然必要，但远远不足。二是学者们对于土地财政影响的分析过于随意，很大程度上出于自己的兴趣意图进行研究设计。 
本文认为必须将土地财政成因分析与影响分析有机联系起来，用成因分析来限制影响分析的范围。尽管财政分权（分税制）和政治集权（政绩考核）确实是土地财政重要的形成原因，但是土地财政之所以称为“土地”财政，从根源上讲，与土地特别是农村土地有关，更为准确的说，与农村土地产权的政府管制有关。尽管部分学者已经认识到农村土地制度对于土地财政生成的重要性，但是并没有认识到现行土地制度的本质特征在于政府对农地产权的管制，而正是这种管制才是土地财政生成的根本原因。之所以强调产权管制对土地财政的影响，另一个原因在于，农地产权管制限制了对土地财政影响范围的分析。根据产权管制理论，农地产权管制使农地稀缺产权处于公共领域之中，导致社会交易成本上升和社会产出下降，因此，农地产权管制的经济后果是社会经济绩效的下降。土地财政是农地产权管制的直接后果，没有农地产权管制，即使存在财政分权和政治集权，也不会存在土地财政。因此，土地财政对我国经济绩效即经济增长的影响，才是土地财政最根本的影响，而根据产权管制理论，土地财政不利于我国的经济增长。 
二、产权管制、土地财政与经济增长关系的理论解释 
产权管制理论是产权公共领域理论、租值消散理论和政府管制理论的有机结合。产权公共领域理论是由巴泽尔（1997）创立的，其核心观点是由于各种原因导致产权不能完全界定，从而使产权处于公共领域之中，产权处于公共领域会使资源配置绩效降低。而租值消散理论则进一步解释了产权处于公共领域会使资源配置绩效降低的原因，产权处于公共领域之中会形成一种非专有收入（或称为“租”），理性经济主体对非专有收益的追逐导致租值消散从而引起资源配置绩效降低。现代政府管制理论强调政府的产业管制（进入管制和价格管制）会使社会经济绩效降低。将政府管制理论与产权公共领域理论和租值消散理论相结合便形成了产权管制理论，该理论将政府管制的对象理解为基于特定客体的产权。与政府管制理论相比，产权管制理论更适合分析中国农地产权制度变迁及其经济绩效（何一鸣等，2013）。产权管制理论的核心观点是什么呢？何一鸣和罗必良（2008）认为，“对产权的不当限制，会使产权在很大程度上失去意义”，而只要对“产权集合中的一个或多个子权利的运用实施限制甚至删除，就属于‘产权管制’范畴”，“管制会约束产权安排的选择空间，进而会影Ⅱ向其经济绩效”。而产权管制影响经济绩效的原理，就在于产权管制“把资源留在了公共领域，它们的经济价值便是租金，从而引起了所有理性主体的攫取行为”，“公共领域内的资源随着攫租活动的加剧而减少”，最终引起资源配置绩效的下降。由此可见，产权管制→公共领域→租值消散→绩效降低就是产权管制理论的基本逻辑。 　　那么，中国农村土地产权的情况是什么呢？目前，中国农村土地衍生出来的主要产权包括：农地所有权和农地所有权的流转权（中国目前表现为征地权）、农地农用范围之内的使用权和农用范围之内使用权的流转权、农地农业用途到非农业用途的流转权。另外，有些学者使用农地发展权的概念，此概念与农业用地到非农业用地的流转权相类似。政府对这些农地产权的管制情况如何呢？我国相关法律规定，农村土地的所有权归农村集体所有，农地所有权的流转归政府所有（即征地权归政府所有），农地农业用途范围之内的使用权（承包经营权）归农村家庭所有，农业用途范围之内使用权的流转权归农村家庭所有，农业用地到非农业用地的流转权归政府所有（农业用地转换为非农业用地必须通过国家先征后转）。可见，我国政府严格管制农地所有权的流转权和农业用地到非农业用地的流转权。 
产权管制理论认为，要素的产权项越是稀缺，政府管制造成的社会成本越高、社会产出越低从而经济绩效越低。目前，农地各项产权最为稀缺的是农业用地到非农业用地的流转权，因此，根据产权管制理论，该产权管制的经济绩效是低下的。我国的农地产权管制，特别是农业用地到非农业用地流转权的政府管制，其结果直接表现为土地财政。农地产权管制的经济绩效，由于其产生的社会成本难以衡量，而社会产出则表现为我国经济增长。根据产权管制理论，土地财政是不利于我国的经济增长的。以上就是产权管制→土地财政→经济增长的基本逻辑。 
考察改革开放以来中国农地产权管制变迁的历史和经济增长历史就会发现一个与理论预测相矛盾的地方：在这一期间，我国经济保持了持续的高速增长，而农业用地到非农业用地的流转权却始终处于政府管制之中。如何解释这种矛盾？原因可能有二：一是在早期的时候，农业用地到非农业用地流转权的稀缺程度较低，政府产权管制对经济增长的负面影响较低；二是在这段期间，是我国的其他制度变迁和其他因素导致了经济的快速增长，这种积极作用远大于产权管制的负面效应。但是，随着改革开放以来我国工业化、城镇化和经济增长的持续发展，对农村土地的需求迅速增长，而农村土地资源的自然禀赋是有限的，所以，农业用地到非农业用地流转权的稀缺程度迅速增加，因此，政府产权管制对经济增长的负面影响将会越来越大。但是，在这一期间，政府产权管制带来的土地财政规模也处于同步增长之中。因此，从实证研究或统计描述上看，土地财政可能显著解释经济增长的变化，而经济增长也可能显著解释土地财政的变化，但这并不意味着土地财政有利于经济增长，或者地方政府是为了促进经济增长而管制农地产权进而获得土地财政的。 
三、产权管制、土地财政与经济增长关系的实证检验 
（一）检验假设、变量说明与模型设定 
从逻辑上讲，产权管制直接导致了土地财政的生成，而土地财政却不能直接影响经济增长。地方政府管制农地产权获得土地财政以后，要想影响经济增长可以通过两个途径：一是将土地财政用于城镇基础设施建设，促进工业化和城镇化发展，可在短期内促进经济增长；二是将土地财政用于提供教育、科技、医疗、社保等公共服务，可以长期内促进经济增长。所以，产权管制→土地财政→经济增长的逻辑链条上，需要在土地财政和经济增长之间加上城镇基础设施建设（工业化和城镇化）与公共服务支出两个节点。可以从两个相反方向理解这个逻辑过程：一是认为农地产权管制导致了土地财政的产生，而地方政府使用土地财政来进行基础设施建设和一般公共服务支出，由此推动了工业化和城镇化建设，而工业化与城镇化建设最终又推动了我国的经济增长；二是认为经济增长要求推动工业化和城镇化，而工业化和城镇化提出了地方政府进行基础设施建设与提供一般公共服务的需求，这要求地方政府有足够的资金支持，由于分税制度改革以后地方政府财力不足，所以，需要通过管制农地产权而获得土地财政。因此，从实证检验的角度出发可以得到两个相反方向的假设： 
假设1：如果说地方政府通过管制农地产权从而获得的土地财政的目标是为了获得足够的资金进而推动工业化和城镇化最终推动经济增长，那么而土地财政应该能够显著正向解释工业化、城镇化、公共服务支出和经济增长的变化。 
假设2：如果说是经济增长、工业化、城镇化和公共服务的需要推动地方政府对农地产权管制进而对土地财政的需求，那么地方政府的预算内财政赤字应该能够显著正向解释土地财政的变化，经济增长、工业化、城镇化和公共服务也应该能显著正向解释土地财政的变化。 
给出可实证检验的假设之后，需要对相关变量进行定义。首先需要说明的是，本文选择中部河南省而不是全国的数据，一是因为由于全国性数据收集和计算时，需要汇总地方数据而成，但是部分省份部分数据不全且统计口径可能不一致，加大了数据收集计算过程中的误差；二是因为从地理位置来看，河南省在中国大陆上的位置是名符其实的东西南北中之中，在空间上具有一定代表性；三是从经济结构上来看，河南省是我国产粮大省，又面临着工业化和城镇化与承接东部产业转移的任务，具有一定的代表性。从时间上看，选择1998―2011年的数据，是因为其他年份土地财政相关数据无法获得。最后，除个别数据之外，大多数数据均由市级数据汇总得到河南省省级数据，所有原始数据均来自历年《中国国土资源统计年鉴》和《中国国土资源年鉴》以及河南省《统计年鉴》。关于主要变量的定义和计算说明如下： 
1 土地财政。土地财政是地方政府从土地出让行为中所获得的直接和间接收入的总和，其中土地出让直接收入是土地出让金，而土地出让间接收入包括各种税收：耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、城镇维护建设税、房产税和契税。部分学者将建筑行业利税或所得税也包括了进去，由于数据可得性，本文没有计算进去。1998年的数据中使用了农业税，而农业税中则包括了耕地占用税、契税、农村特产税、农业税和牧业税。记历年河南省土地财政为HLF。 
2 经济增长相关变量。这里面相关的指标包括工业化、城镇化、基础设施建设和经济增长四个。我们选择城镇化和经济增长两个指标，因为工业化、基础设施建设与经济增长密切，而城镇化选用人口城镇化指标，与经济增长相关性较小。经济增长指标选用地区GDP，因为GDP本身已经是一种表示财富增量的指标了。城镇化率使用城镇人口与总人口比率表示。记河南省地区GDP和城镇化指标分别为HDP和HRR。 　　对模型（7）直接进行回归，然后对模型残差取绝对值，记为e。这个变量随着时间变化而变化的趋势如图2所示： 
从图2可以看出，不能用经济增长和公共利益支出解释的土地财政变化的部分越来越大。这说明随着时间的流逝，地方政府将土地财政用于经济增长和公共利益方面的支出越来越少，地方政府管制农地产权对经济经济增长的负面效应正在逐步增加。事实上，由于HLF、HPP和HDP并非同阶平稳变量，模型（7）本身设定就存在问题，而这也正好说明，地方政府并非随着土地财政的增加，而同等程度地将之用于经济增长和公共服务。 
四、研究结论与政策建议 
“产权管制”可能并不是一个严肃或被广泛认可的术语，但是在我国农地制度确实存在着政府管制，比如用途管制、进入管制（只有政府能够向二级市场供给地）、价格管制（明确规定了征地补偿价格）等，但这些管制的实质是对农村土地产权的管制，准确的说是对农业用地到非农业用转换权的管制，政府将这项权利牢牢控制在自己手中，这种管制的直接后果是政府特别是地方政府获得了土地财政。从理论上讲，产权管制使农地稀缺产权处于公共领域之中，使主体的私人收益率与社会收益率相背离，在激励主体的非生产性行为的同时抑制了主体的创造财富的生产性行为，因此，不利于一个经济体的长期增长。 
由于土地财政是政府对农地产权进行管制的结果，因此检验土地财政的合理性成为检验这种农地产权管制合理性一个间接方法。这种合理性的检验标准主要是经济增长，而土地财政影响经济增长可以分为两个途径：一是地方政府将土地财政用于城镇基础设施建设和工业化建设，从而促进城镇化和最终经济增长；二是通过提供教育、科技、医疗和卫生等公共利益支出，从长期来看有利于经济增长。本文对选取代表性变量并对它们的关系进行了实证检验，发现从计量实证的角度来看，尽管模型的实证检验结果可并非全部可靠，但是回归的结果在一定程度证实了农地产权管制尽管会在短期内促进经济增长而长期内不利于经济增长的观点。 
这样的理论与实证结果给我们的启示是，必须承认政府管制农地产权获得土地财政确实曾经非常有力地促进了我国城镇化、工业化和经济增长，但是也应该对政府管制农地产权获得土地财政的负面效应保持足够警惕，因为随着时间推移，这种负面效应会越来越大。所以，从政策层面上：一是地方政府确实应该逐渐摆脱对土地财政的依赖；二是政府应该逐步放松对农地稀缺产权的管制。不过，由于土地财政目前在地方政府财政收入和支出中仍然占非常大的比例，要使政府放松农地产权管制进而减轻对土地财政的依赖，必须给地方政府的财政压力提供适当解决途径。 
党的十八届三中全会已经在这几个方面做了一些努力：一是明确指出“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”，而且“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为放松政府农地产权的管制提供了政策基础；二是为了解决地方政府财政压力，明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，并且“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这为缓解地方政府财政压力提供了政策基础。总的来说，根据本文的理论与实证研究结果，政府放松农地产权管制、减轻地方政府对土地财政的依赖，是有利于我国长期增长的，应该加强这方面的改革。 
责任编辑：廖中新