财政税收论文：环境税制比较研究及其对中国的借鉴

 　　一、环境税制的 理论 基础

　　作为一个全新的税种，环境税在税收理论中未出现过专门的概念，至今在国际上也还没有一个公认的定义。有的学者将环境税定义为"一切在反污染的政策框架中征收的税收，其核心是使污染者支付与其污染行为的规模相适应的价格"；有的则认为"如果某物质的使用或释放被证明对环境有不利 影响 ，以该物质的物理单位为税基征收的税种即为环境税"。这些概念笼统地将特定的生态或环境 问题 中使用的税收定义为环境税，没有体现出环境税的基本特征。笔者认为建立在可持续 发展 理论基础上的环境税应是一个广义的概念，是国家为了保护环境与资源，凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发利用 自然 资源的程度或者污染破坏环境资源的程度征收的税收。环境税应充分体现国家以自然环境保护为主体的宏观税收调控职能，它既可以增加政府的财政收入，为社会 公共事业提供资金，满足社会公共需求，又可以真实地反映社会边际成本，将环境污染、生态破坏行为造成的外部成本内部化，同时还可以均等社会收入，为社会健康稳定、持续发展创造条件。环境税是一种既重 经济 效益又兼顾公平的环境经济政策手段，它不仅包括污染排放税、自然资源税等，还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收。

　　早在20世纪初，英国经济学家庇古在《福利经济学》一书中就提出，对造成外部效应的 企业 ，国家应该征收调节环境污染行为的"庇古税"，即我们现在所说的环境税。庇古的"环境外部性"理论，可以说是环境税最初的理论来源。庇古在论述"社会资源适度配置理论"时，还通过私人边际成本与社会边际成本的关系，进一步阐述了庇古税的观点。他认为当存在环境污染等外部不经济现象时，其产品的私人边际成本小于社会边际成本，从私人角度看是赢利的，但从社会角度看却是亏损的，这一矛盾不可能靠市场力量解决，需要政府采取措施把社会成本加人企业的生产成本中，使外部成本内在化，即通过庇古税解决私人边际成本与社会边际成本的不一致。 研究 证实，不仅生产中存在外部性，消费领域也同样会产生外部性。一种消费品如果在消费过程中对环境有消极作用，而产品价格中只包含了通过市场机制形成的成本，就会产生消费领域中的外部不经济。与生产领域的外部性相比，消费领域的外部性具有分散的特点，"命令和控制"实现的效果往往不理想。对消费行为的过分限制有时反而会在一定程度上刺激市场的形成与发展，结果是政府非但没能对应进行限制的消费行为作有效的限制，反而失去了应有的一部分财政收人。对于这些市场体系之外的"负外部性"行为，政府实施干预是必要的。政府可以通过对污染行为以及生态资源的消费使用行为征税，使生态资源使用者的私人成本与社会成本一致，从而将外部成本内部化。因此， 现代 意义上的环境税不仅适用于对环境污染行为负效应的消除，还可以通过环境税收手段来刺激正外部效应的产生。

　　公共物品理论也是环境税的形成理论之一。现代经济学认为，市场自由交易可以实现私人物品的有效生产，但环境、国防等公共物品则应该由政府提供。环境税设立的最初目的是为市场提供其不能生产的公共物品。在环保领域中，"集体理性"和"公共选择"是必要的。但是，个人理性并不必然产生集体理性，个人的最优选择与集体(或社会)利益往往背道而驰。正因为个人意识到自己的影响无足轻重，而采取不负责任的态度(即理性的无知)，或者希望别人都去努力而自己坐享其成(即搭便车)，所以环境保护、生态补偿等这类对大家都有好处的集体理性就无法自我实现。可见，在环境保护领域，仅强调市场的作用是不够的，单纯的市场作用很难保证生态环境得到有效保护，而需要由政府通过对所有使用公共物品的人收取价格的方式来实现。

　　另外，可持续发展理论同样是现代意义上的环境税的理论基础之一。可持续发展理论提出应建立包括社会、经济、文化、环境、生活等各项指标在内的新的社会发展指标体系，要求使用各种政策，包括税收政策、政府收费政策等来促进经济与环境的协调、可持续发展。如果说庇古的"外部性"理论仅着眼于微观经济环境，强调对经济增长的追求的话，那么可持续发展理论则着眼于宏观经济和整个人类社会(包括后代人)，强调的是经济与环境的协调、可持续发展。不仅要实现当代经济与环境的协调、可持续发展，还要实现代际之间的公平。基于传统经济增长目的的"无节制的粗放式"的资源开发利用，不仅破坏了环境资源分配上代内、代际的效率和公平，还损害了社会发展的整体质量，有必要通过征收环境税的方式对负外部性进行调节，并利用税收收入治理污染，保护环境，实现经济与环境的协调、可持续发展，实现既满足当代需要又满足后代需要的长久、稳定的发展，实现纵向 历史 过程对发展提出的要求。

　　二、环境税制功能的比较 分析

　　环境税的优势是同其他环境保护手段相比较而言的，同直接管制、排污收费、财政补贴等几种常用的环境保护手段相比，环境税在调整环境经济关系中具有明显的优势。

　　1、环境税与直接管制的比较。直接管制作为一种运用广泛的污染防治手段，是指政府通过立法制定环境标准，禁止(或限制)某些污染物的排放，最终实现政府对环境资源利用的直接干预。环境税较之直接管制的优势表现在：第一，直接管制的强制性和缺乏弹性，使企业可能为免受 法律 制裁而在尚未找到可行的治污 方法 时就制定了有损效率的治污方式，妨碍企业对治污方式的自由选择，造成资源配置的低效率。而环境税则可以通过影响污染者备选活动(如安装排污设施以减少污染、为污染支付税费等)的成本与收益，使污染者能够对政府提供的经济刺激作出灵活反应，引导经济当事人进行有利于环境的选择。第二，直接管制缺乏对企业技术革新的刺激，污染者如果达到了政府规定的排污量标准，除了成本的考虑，一般不会继续努力治理污染。而环境税是以单位污染量作为计税基础，这就促使污染者会想方设法减少污染物的排放，从而可以持续不断地刺激企业进行技术革新。第三，直接管制不利于企业退出污染行业。如果管制下的限制产量也有利润，那么企业仍然会进入该行业，增大整个社会的污染度。而环境税可通过使污染者自由选择低廉且适合自己的方法减少排污量，还可通过企业追求利润最大化的动机刺激污染者研究开发治污新技术，最终减少整个社会的污染。

　　2.环境税与排污收费的比较。排污收费是环保部门代表国家，按照国家法律的规定，依法向排放污染物的单位强制收取的费用。同排污收费相比，环境税的优势在于：第一，环境税以法律形式确定，是国家利用 政治 权力对社会剩余产品或价值进行的一种分配，具有很强的法律强制性。环境税由国家税务部门征 

　　3.环境税与财政补贴的比较。财政补贴是指政府根据企业进行污染防治所发生的费用，针对企业排污量的减少程度给予财政补助的政策。它既可以直接给予货币补贴，也可以采取税收的方式给予间接补贴。补贴和环境税同样对污染者提供经济刺激，然而补贴加重了公共财政支出的负担。需要增加其它税收以弥补这项开支。相反，环境税可以增加收入、减少开支。并且，由于补贴的存在，增大了污染企业的利润空间，这会降低该行业的退出率，吸引新的生产者进入该行业，加剧环境污染。如果补贴金额较高，不仅达不到治理污染的目的，反而会助长污染者在环境保护方面采取消极态度。而征收环境税，是减少污染企业的利润，可以有效地阻止社会资源进人污染行业，从而达到治理环境污染的目的。

　　三、环境税制的历史与国际比较

　　(一)环境税制的历史演进

　　20世纪60年代以来，随着全球 工业 化的迅速发展，生态环境被严重破坏，人类的生存和发展受到了严重威胁。在这种背景下。作为现代宏观经济政策主要工具之一的税收，自然被运用到资源与环境的保护上，适用于资源与环境保护的环境税在一些国家应运而生。20世纪90年代以后，环境问题与税收政策更紧密地联系在一起，其环保措施均以征税为主，收费为辅，而且环境税制全面、系统，不仅注重开征新的环境税，还不断调整现行税制中有关环境保护的条款，税收限制与税收鼓励并举。资料表明，世界各国为防治污染和保护环境而开征的税收已近百种.课征范围也极为广泛，涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面。

　　环境税收制度的发展经历了"两次高潮"：第一次是20世纪70-80年代，主要是针对污水和废弃物等突出的"显性污染"进行强制征税。这类环境税大多属于弥补费用类税收，即为了增加控制污染的投入而向排污者征税，如荷兰自1970年开始征收废水排污税和居民生活垃圾处置税。第二次是20世纪80年代以来，欧美各国越来越多地采用生态税、绿色环保税等多种特指税种来维护生态环境。这个时期出现了以刺激为特征的税收，通过向排污厂家收税促使生产者改变对环境的污染行为。进入20世纪90年代后，发达国家的环保税收政策又有了新的发展，从对废气、废水、垃圾、噪音、农业等污染征税发展到全面"绿化"税制。从零散的、个别的环保税种的开征，发展到逐步形成环保税收体系。除新征各种环保税收外，还对原有的税种进行调整，使之具有环保功能.从而实现全面的"绿化"环境税制的目标。

　　(二)国外的环境税制设计

　　世界各国在经历从零散的、个别的环境税开征到提出全面"绿化税制"的过程中，对于环境税制的设计主要采取了以下措施：

　　1.开征各种环境税。主要针对制造、消费或处理过程中产生污染，造成生态环境破坏以及涉及稀缺资源使用的产品及活动征税，通过提高这类产品及活动的成本和相对价格，减少不利于环境的生产和消费活动，从而减少环境污染，保护环境资源。在污染税方面，具体开征的名目繁多。征收的 内容 也千差万别。在自然资源税方面，包括对石油、天然气等征税。如美国政府对矿藏、天然气和石油开采征收资源枯竭税，迄今已有过半的州征收此税。加拿大政府为了保护石油这种稀缺资源，对机动车用油课税，并对重型卡车课征能源储存税。

　　2.以一种对环境友好的方式调整现行税制。调整的内容包括：一方面，取消原有税制中不符合环保要求、不利于可持续发展的规定，主要是去除或修正原有的不利于环境的补贴和税收。另一方面，对原有税制采取新的有利于环保的税收措施，使得绿色税制的实施更有利于保护环境。主要手段是对污染环境的产品或活动课以重税，改变其相对价格，从而减少相关的消费和活动。以消费税为例，许多国家区分含铅汽油与无铅汽油，调高含铅汽油的消费税税率，鼓励使用无铅汽油，取得了较好的效果。如大多数OECD国家引进了将含铅和无铅汽油区别对待的差别税，使市场上含铅汽油的比例大幅度下降。 目前 ，已有16个OECD国家通过调节汽车的销售税和汽车使用税来刺激消费者使用相对清洁的机动车。

　　3.建立环保基金。如瑞典和挪威于1991年同时开征二氧化碳税并建立了专项基金。另外，日本1993年的《环境基本法》规定，为实施环境保全的经济性诱导措施的调查与研究而设立环境税、赋课金等专项基金。另外，美国《环境对应、补偿及责任法》(即超级基金法)，也通过对化学工业的专项税收设立了一笔巨额基金，用于污染地点的调查和清理行动。