财政税收论文：欧洲福利国家公共服务对我国的启示

 「 内容 提要」在欧洲有着悠久 历史 并给各国人民带来了幸福美好生活的 社会福利制度和公共服务，从高福利开始逐步造成了各国家的高税收，继而导致生产的高成本、社会的高失业率和国家竞争力的减弱，如何在不过于 影响 人民现有福利水平前提下走出这个怪圈，已经成为欧盟与各成员国政府公共服务改革与创新的一项主要议程。欧盟福利国家的经验启示是：我国社会公共服务要量力而行，社会保障服务要以救援为主，社会保险应引导自助为主，社会保险基金管理应选择市场化为主。 

　　「摘 要 题」政策 分析

　　「关 键 词」公共服务/社会保障/公共管理/欧盟改革

　　"公共服务"是由中共十六届三中全会首次倡导的一项新的政府职能。温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中更明确强调："各级政府要全面履行职能，在继续加强 经济 调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能"。这个崭新概念和目标的明确提出，进一步表明 中国 政府要根据世界大家庭的管理经验来调整自己的工作价值坐标系统，表明我国要在更加清晰的理念指导下，全面系统建立与国情相适应的公共服务体系，这标志着我国行政改革的进一步深化和政府管理 发展 中一个重要转折的来临。

　　政府公共服务的内容很多，而社会保障服务与义务 教育 、公共基础设施供应和公用事业服务一样在其中占据非常重要的一席之地。社会保障在我国一般包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等。在欧洲多数国家"从摇篮到坟墓"的福利制度中，社会保障的丰满体系基本完整反映了英国贝弗里奇勋爵在1942年提出的主张，其特点是广覆盖、全方位、统一提供，权利与义务对等，其范围包括了儿童补助、抚养补贴、生育补贴、寡妇补贴、伤残补贴、失业救济、就业培训补贴、丧失生活来源救济、养老金、丧葬补助、医疗和康复服务等几乎与人生方方面面息息相关的所有内容。欧洲是社会福利制度的发源地，其社会保障服务的历史长，经验多，影响大。考察、分析和 总结 欧盟成员国在社会保障发展中的利弊得失，对于我国正处于规范和初建中的社会保障服务体系无疑具有重要价值。

　　一、欧洲福利国家公共服务中的 问题

　　欧盟15国（注：这里指2004年5月之前的欧盟，之后的欧盟是25个国家，新加入的有波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、塞浦路斯、立陶宛、拉脱维亚和马耳他一共10个新成员。）再加上挪威，都是欧洲福利制度的典型代表。这些以市场经济模式为主要特征的福利国家，鼓励自由竞争，又兼顾社会公平，向社会所有成员提供全面的社会保障和福利服务，促进了西方发达国家经济和社会的协调发展。但是，过于奢侈的社会保障服务在长期的运行中，逐渐积累了一些问题，并成为一个不良的怪圈，即从高福利的起点开始，依次导致了高税收、生产的高成本、 企业 低竞争力、失业增加、税收来源减少、政府赤字增长和GDP降低，这样就在公共服务的可持续性和社会需求之间形成了矛盾。

　　1.社会高福利。这一方面的事实在欧盟成员国到处都是。根据欧盟的统计数字，1998年各国社会保障支出在GDP中的比重，除了南欧的四个国家和爱尔兰是在23％以下外，瑞典、丹麦、芬兰、荷兰、德国、法国、比利时、卢森堡都在30％以上，奥地利、意大利、英国都在28％左右，其总体比例在世界上是最高的。在2001年，欧盟15个成员国约3.8亿人口的平均社会保障支出达到6405欧元（相当于64000人民币）。在1993～2001年的8年当中，欧盟成员国的老年人平均福利支出已经从1764欧元提高到2574欧元；健康福利平均支出已经从1229欧元提高到1736欧元；伤残福利平均支出则从363欧元提高到505欧元，这三项整体呈现了明显的上升趋势。

　　2.政府高税收。2002年5月美国《福布斯》发表的关于世界30个国家税收调查结果显示，法国人承担着全球最为沉重的税赋，而且自2000年来连续3年居世界各国之首，税赋压力指数为181.2点，比利时以164.2位居第二，以下依次为中国（154.5）、瑞典（149.3）和意大利（147.5），德国和美国分列第15和16位，英国居第18位。一个企业主在法国的征税率是70％，而在中国香港才只有21％；同样，比利时企业家如果在俄罗斯和新加坡经办企业，其净工资收入要比在本国高出一倍。税赋指数是根据最高个人所得税、公司税、财产税、增值税和职工、雇主支付的社会保障税收等一系列指数综合 计算 得出的。税赋指数越高，企业主压力越重。

　　3.生产高成本。以法国企业为例，对法国雇主而言，他们雇佣一个拿最低工资的普通劳动者，所支付的月工资并不仅仅是属于员工的那6000多法郎，还必须为该雇员交纳各种社会分摊金。其中包括全民社会捐助、社会疾病保险、养老基金、工伤事故基金、退休基金、失业基金等。在上述各种缴纳中，以1998年收入计算，最低工资收入者本人要交纳1626.26法郎（约248欧元），每月所得的纯工资为5037.41法郎（约768欧元）；而雇主支付的部分为2499.54法郎（约381欧元）。也就是说，在法国，老板雇佣一个拿最低工资的职工，每月为他支付的钱的总数为9163.21法郎（约合1412欧元）。

　　4.社会高失业率。在上述情况下，企业要生存下去，必须符合价值 规律 的要求，即千方百计地增收节支，降低生产成本。由于劳动力价格昂贵，许多企业就尽可能地减少雇员人数，这成为节约开支的基本 方法 。而从另一个方面来看，由于各种福利待遇太好，也减少了一些失业者寻求工作的动力。比如说，一个合乎条件的失业者在美国一般情况下只能领180天相当于自己原来60％工资的救济金，而在德国到2004年为止，按规定可以领6个月到30个月相当于本人净收入67％的救济金。根据德国银行1996年公布的资料，将德国餐饮业一个拿最低工资的就业者每月的纯收入，与领社会救济者的收入比较后，发现失业者比就业者的收入只少141欧元。德国的失业率在2004年是10％，情况比较好的波恩也在7.3％左右。类似上述两个方面的因素，对欧盟其他一些成员国的就业状况也产生了同样的影响。在1993～1997年间，各国的失业率平均在10％稍多一点，2001年下降到相对最低点7.4％，此后再次反弹，到2003年，15国的平均失业率又上升到8％。

　　5.竞争力下降。高成本无论对于企业来说还是对于国家来说，其结果就是竞争力的下降。在欧盟国家普遍存在的高福利、高税收、最低工资水平规定、工时的缩短以及对雇员权利的广泛保护等，都对企业雇主的经营、资金积累以及发展和竞争造成了很大压力。一些企业陆续将业务转移出去，其中一个原因就是躲避欧洲高昂的经营成本。雷姆沙伊德市（RemschEid）的汽车门栓制造商Edscha公司已把近600个工作岗位转移到捷克斯洛伐克的新厂，其中不仅包括生产线的基础岗位，还包括技能要求更高的研发岗位。Edscha总部现在仅有180个工人，而十年前有700人。负责生产和质量控制的海根·威斯纳（Hagen Wiesner）说：客户需要更廉价的产品，而公司在德国的工厂越来越难以实现这一目标。

　　企业竞争力的下降当然就会影响到国家经济增长水平。在1997年之前，就GDP总量来看，整个欧盟15国的水平要超过他的主要对手美国。在1997和1998年前后，两者还处于不分上下的状态。但是从1998年开始，美国的发展速度却已经迅速超出。到2003年时，欧盟的GDP总量为8.9亿欧元，而美国的GDP总量已经高达11.3亿欧元。

　　6.政府借贷和赤字增加。从根本上说，福利国家再好的社会保障，也不是主要由政府花钱买的。无论是一般税收还是社会保障税收，都是来自工作者的缴纳。但是由于上述几个逻辑环节的问题，就 自然 出现社会保障支出大于上缴费用的结果。除了企业为了降低成本而采取的消极雇工和一部分人因为能够享受到不错的社会福利而不愿工作外，欧盟各国还有一个问题就是老龄化。根据欧洲统计组织发布的信息，1960～2000年期间，欧洲各国男性平均寿命已经从67.4岁延长到了75.3岁，女性平均寿命已经从72.9岁延长到了81.4岁；2000～2020年间，欧盟15国15岁以下的人口将从63.4百万锐减到49.4百万，15～24岁的年轻人将从46.8百万锐减到38.9百万，25～49岁的壮年将从139.3百万锐减到119.7百万；而同期内，50～64岁的人口将会从65.7百万激增到85百万，65～79岁的老龄人口将从47.3百万激增到59.7百万，80岁以上的老人将从13.9百万激增到24.8百万。

　　这就意味着现在和未来的几十年中，欧盟会面临"生之者寡，食之者众"的局面。而已经习惯了高福利生活的人们很难将福利水平降下来。为了维持不仅不降反而继续增长的社会福利和保障水平，各国政府不得不加大对公共债务的依赖。尽管1992年在欧盟正式成立时各成员国共同签署的马斯特里赫特条约规定，各国公共债务不超过国内生产总值60％，但到1998年时，意大利、比利时、希腊、瑞典、荷兰、西班牙、奥地利、德国仍然在这个限值以上。而15个成员国的平均公共债务为GDP的71％。

　　在2004年3月16日由Eurostat公布的数据显示，欧元区12国赤字和公共债务占国内生产总值的比例继续居高不下：这两个指标分别由2002年的平均2.3％和69.2％上升到了2003年的2.7％和70.4％。而欧盟15国的这两个指标分别由2002年的平均2％和62.5％上升到了2003年的2.6％和64％。

　　二、欧盟国家社会保障服务的调整措施

　　面对内外部环境的变化和社会福利政策在多年运转中积累的问题，欧盟组织及各成员国已经开始采取改革措施予以应对。总的趋势是社会福利与社会保障要从普及性向选择性，从系统性向实用性，从国家和企业的责任向个人与社区的责任转变。

　　1.探索保险金的筹集方式。欧盟国家现在主要有三种资金筹集模式：第一种是依靠国家"派份"筹集的贡献性退休金。其依据的原则就是"代际负责"，意思就是上班的人要为下班的人掏钱。这种模式实质是"大锅饭"，个人缴费多少与将来享用多少之间的相关性微乎其微。第二种是工作期间个人账户保障金，也就是职工边工作边积攒，以准备下退休后生活所需的一笔基金。这种计划实际上由雇员和顾主双方来共同实施，和现在新加坡的个人账户有些相似。第三种是个人投资性保障金，实际上就是美国的"投资连接保险"的做法，一般做法就是由个人加入某种投资基金，以基金作为将来退休后生活的依托。从现在的情况看，欧盟各国的主流仍然是上述中的第一种即"派份"筹集的"大锅饭"模式，其他两种带有个人性和市场性的做法还是少数。以德国、英国、荷兰的退休金筹集为例，到2003年时，"派份"筹集数目占总量的比例在德国是85％，在英国是65％，在荷兰是50％；个人账户积攒占总量的比例在德国是5％，在英国是25％，在荷兰是40％；个人投资性保障金占总量比例在三个国家都是10％。