财政税收论文：加强对税务稽查权力运行监督与制约的思考

 　任何一项权力的行使都必须受到监督，权力缺少监督必然产生腐败。税务稽查作为税务管理的重要环节，具有"外反偷骗、内防不廉"双重职能，加强对税务稽查权力运行的监督与制约，既是规范税收执法的需要，也是加强税务干部队伍建设的一种重要手段。如何加强对税务稽查权力运行的监督制约，是当前税务部门必须 研究 的一项重要课题。

　　一、当前税务稽查权力运行监督制约现状及存在 问题

　　近年来，税务稽查工作形成了以选案、检查、审理、执行四分离为主的内部执法监督制约机制，对促进稽查权力的依法规范运行起到了一定的作用。但是， 目前 税务稽查由于受执法环境、监督手段、人员素质等因素的 影响 ，对稽查权力的监督制约还相对弱化，产生了一些不廉行为，甚至还导致了个别刑事案件的发生。究其原因：

　　1、稽查权力分解不尽合理，缺少相对制衡。虽然稽查按照选案、实施、审理、执行等程序进行了"四分离"，对稽查执法权力进行了分设和权限划分，初步形成了分工负责，互相配合，互相制约，体现了对稽查办案全过程的相互制衡和监督。但是，上述四环节相分离的工作机制只是在同一个稽查局内部形成的，权力依然还集中在稽查部门，这样的"权力链"极易使问题被"内部消化"，不能对稽查执法权力运作过程实施有效的监督、制约，不能起到真正制衡的作用。

　　2、部门监督制约不够到位，外部监督乏力。现行对稽查案件的审理主要由稽查内部审理部门和上级重大案件审理委员会及其办公室负责，各地对划分案件审理的权限设定标准不一，有的对稽查内部审理权限设置过大，有时达到标准案值需提请上级审理却被指定下级审理，造成内部监督不到位。外部监督常常形同虚设，被查单位常常慑于稽查部门的权力，对执法中的不当行为大事化小、小事化了，纪检监察部门往往掌握不到真实情况和实质 内容 ，只能做做形式上的工作。

　　3、稽查执法空间较大，法规制度还不完善。目前稽查执法工作仍然依据1995年国家税务总局出台的《税务稽查工作规程》，对如何实施税务稽查各环节执法行为的监督制约没有具体的法规性条文，使得实际操作缺乏应有的权威和刚性。加之《税收征管法》规定的税务稽查处罚的自由裁量权过大，给税务稽查人员的执法随意性留下了过多的余地，也给违法违纪留下了较大的空间。

　　4、监督制约手段落后，考核指标不完善。目前稽查"四环节"相互监督制约主要是通过对相互间传递的资料进行审核和审查，审核和审查主要靠人的经验和业务素质进行判断，存在很大的人为因素。有的问题不是从资料上能反映出来的，存在主观因素和随意性。虽然税务稽查信息化建设不断加快，但目前其功能仍体现在简单录入状态，满足不了对稽查工作监督的要求。同时，对稽查工作的考核也不完善，稽查质量难以真实反映。考核不能实现预期的效果，甚至出现稽查质量考核指标与实际税务稽查工作质量不对称的现象。比如，检查的深度一直是稽查工作控制的难点问题，目前主要采取复查的手段，从复查的差错率来衡量检查深度，而复查由于受多种因素的影响，再加上复查率有限，就难以全面衡量检查深度。

　　二、强化对税务稽查权力运行监督与制约的有效措施

　　（一）加强思想 教育 ，提高规范执法意识

　　加强思想教育、强化责任意识，是提高办案质量、强化税务稽查监督和制约的根本。由于税务稽查工作特殊性，稽查人员稍有不慎就会陷入不廉的泥潭。因此，必须结合实际情况，开展多种形式的思想教育，做到警钟长鸣。首先，要加强理想教育，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，过好权力关、金钱关。其次，要加强职业道德教育，逐步实现职业道德认识向职业道德行为和习惯的转化，自重、自省、自警、自励，构筑反腐倡廉防线。第三，要加强法制教育，克服执法的随意性，增强秉公执法的自觉性。第四，要定期轮岗。稽查岗位是税务系统的重要岗位，长期在这种岗位上工作，容易产生特权思想，工作打不开情面。通过轮岗，有利于激励稽查人员不断 学习 、积极进取，有利于将思想素质好、稽查业务强的同志充实到稽查工作岗位上来，增强稽查工作的活力。

　　（二）完善监督制约机制，强化内部监督

　　要在认真贯彻落实稽查工作制度的基础上，进一步建立和完善各项监督制约机制，加大案件复查力度，强化对执法权力的制衡，防止不廉行为的发生。

　　1、严格落实制度，深化执法制约。针对稽查选案、检查、审理和执行四个环节的业务流程、操作程序、办案权限、质量标准、执法责任等有关规定，进一步研究细化，出台一系列稽查工作规程和稽查工作制度，有效规范检查人员的执法权，促进稽查执法的规范、公正和效率，目前江苏省国税稽查系统制定完善了一系列些行之有效的制度，笔者认为，值得借鉴和推广。如：《税务案件限时办结管理办法》中规定了对稽查四环节的完成时间，《稽查系统项目化检查实施办法》为检查人员规定了程序化的检查内容，《稽查建议制度》促进了对纳税人规范化的税收管理，《稽查工作底稿制度》提高了稽查的工作质量……一系列制度的落实使稽查工作的每一个环节、每一个步骤都有章可循，既保证了稽查人员正确行使执法权，又防止了稽查人员滥用职权，保证了稽查权力的依法、规范、有序运作。此外，稽查人员依托CTAIS2.0征管软件中稽查模块，对稽查案件实施全过程、全方位监控管理，初步实现了机器管事、制度管人、人机结合的管理模式，强化了对稽查行政执法权的制衡与监控，深化了对稽查执法的制约。

　　2、完善案件复查，加大检查制约。按照"内外监督、两级监控"的目标，完善案件复查复审制度，可以在上半年由市级稽查局组织对县（区）局上年稽查案件开展复查复审，下半年由市、县局法规、监察等部门牵头组织对市、县（区）局稽查局当年检查案件开展复查复审，利用有效的监督机制，对考核期间内已查结并作处理的案件进行全方位的案件复查。要规定对稽查案件复查的达标比例，如一般案件复审率2%，大要案件复审率4%等。通过全面深入案件复查，查出稽查案件中的存在问题，纠正检查中的不足，区分不同情况对相关责任人员进行责任追究，加大对稽查人员执法权的监督，规范稽查人员的行为，确保执法不出错，干部不出事。

　　3、完善执法检查机制，突出过程监控。成立执法检查领导小组，明确专人，专门负责稽查异常数据信息的监控和考核，形成以异常数据 分析 -核查-复核-整改-追究为核心的执法检查机制。充分研究稽查考核指标体系，分析执法过错信息，及时核查整改，定期通报，突出对程序合法性、实体规范性和适当性、执法效率性的监控。