财政税收论文：取消农业税后农村相关问题分析及政策思路

 　　[摘要]取消农业税减轻了农民负担，对我国 农村 发展 、农业进步产生了积极的影响。但也带来了一些新情况、新问题，其中土地矛盾，县乡财政困难、农村公共品供需矛盾和乡村集体债务沉重等问题比较突出。为此建议：改革县乡财政管理体制；加强农村制度建设；发展壮大村级集体 经济；进一步减轻农民税收负担。 
　　[关键词]免征农业税；农民负担；县乡财政；土地流转 
　　 
　　免征农业税是继土地改革、农村土地联产承包责任制、农村税费改革后的又一次革命。免征农业税从根本上减轻了农民负担，间接增加了农民收入，有力地调动了农民种田、种粮、发展生产的积极性。但是，在充分估价免征农业税的重大意义及所带来的重大实践效应的同时，我们必须看到，作为一项重大的体制改革，免征农业税也必然会带来一些新情况、新问题。因此。只有积极应对，认真解决，才能切实减轻农民负担。促进农村经济的全面发展。 
　　 
　　一、取消农业税对农村产生的积极影响 
　　 
　　(一)切实减轻了农民负担 
　　2006年全面取消了农业税，与农村税费改革前相比，全国共减轻农民税费负担1 200多亿元，在大部分省份，农民人均减负都在100元以上。取消农业税不仅仅减轻了农民的经济负担，而且大大减轻了农民的心理负担，农民不再为乡村干部催缴税款而忧虑。同时，粮食收成能直接体现为农民自己的经济收入，加上中央的粮食直补、退耕还林、还草等各种惠农政策，使农民真正得到了实惠。调动了农民种粮的积极性。 
　　 
　　(二)公共财政真正惠及农村 
　　由于 历史 原因，我国公共财政服务的对象主要是城市居民，而农村公共服务所需要的资金只能主要依靠农民自己解决。以农村义务 教育 为例，农村税费改革前，农村义务教育投入主体虽然是各级政府，但主要是靠农民缴纳的农村教育费附加和农村教育集资。农村税费改革后，对国家、集体和个人之间的分配关系进行了重大调整，取消了农业教育费附加和农村教育集资，将农村教育经费纳入各级政府的预算，教师工资实行县级统筹，义务教育实行了"一费制"，学校的公用经费由上级财政的转移支付解决。这种变化在真正意义上实现了公共财政向"三农"倾斜的改革目标。 
　　 
　　(三)调动了农民进行农田基本建设的积极性 
　　取消农业税费后，提高了农民种田的积极性和可耕土地的利用效率，农民对赖以生存的土地倍加爱护，更加注重对农田基本建设的投入。由于种田没有税费负担，一部分放弃耕种的农户又重新从事农业生产，甚至一些地方还出现了专门为别人种地的农民群体，这有利于农村逐步实现规模化种植。因为取消农业税为耕种土地的农户留下了更多的利润空间，他们将这部分节省下来的资金用于租用撂荒土地，使土地撂荒现象得到了根本改观。广大农村出现种地、种粮热和加紧进行农田基本建设的新气象。 
　　 
　　二、免征农业税后面临的主要问题及原因分析 
　　 
　　(一)县乡财政压力加大，公共品供需矛盾突出 
　　1　县乡财政收入萎缩，基层政府运转困难。在经济发展落后地区，特别是农业特产税比较集中的地区，农业税及特产税取消前，县乡财政对农业税和特产税的依赖程度较强。取消农业税和特产税后，县乡财政收入的主体税种缺失导致财政收入萎缩，县乡财政的自给能力大幅降低。基层财政收入除少部分依靠非农产业以外，大部分依靠上级财政预算和转移支付资金。但数量非常有限。并且中央和省的转移支付主要是维持政府运转的一般转移支付和专项转移支付，能够用于建设的财力非常少。公用经费开支巨大导致财政运转困难，存在不同程度的资金缺口，加之县乡支出刚性增加，调控经济和社会发展的能力十分有限。虽然上级财政从预算内给予了一些考虑，但与乡村财政支出水平随着社会经济发展的进步不断提高的实际相比，收入缺口依然较大，乡镇及村级组织正常运转较为困难。 
　　2　加大了省市县各级财政支出的压力。取消农业税收是国家解决"三农"问题，促进粮食增产、农民增收、农业增效的重要措施之一。国家在给予地方农村税费改革转移支付补助的同时，要求省市县财政也相应进行配套。 
　　3　公益事业负担重，基层财政难以承受。乡镇没有足够的财力提供农民急需的公共产品，农业基础设施的更新、管理和维护得不到保障，事权大而财权小，造成县乡政府在提供公共产品方面心有余而力不足。为争取上级乡村道路、教育、农业综合开发等专项资金，乡村两级必须有配套资金，而配套资金解决困难。农村基础教育欠账较多，目前投入不足的矛盾仍然非常突出。乡村中小学校危房改造压力大，没有足够的资金来源；教学设备的购置和更新没有资金。同时，农村合作医疗和农村社会保障事业更加难以实施，农业新品种推广和农业技术服务困难，农村基础设施的维护与建设缺乏资金保障，农业生产技能无法进一步提高，不利于农业的长期高效发展。这些问题如果长期得不到解决，必然影响到农村公共事业的质量和水平。
　　 
　　(二)土地矛盾日益凸显，承包纠纷明显增多 
　　税费改革前，农民负担沉重，对种地的热情不高，土地矛盾没有凸显出来。税费改革后，农民的税费负担大幅度减轻，充分调动了农民种田的积极性，农村土地承包的矛盾开始显现。一是农村土地承包纠纷增多。随着农业税的免征和粮食直补、良种补贴政策的落实，土地收益回升，农民种田的积极性高涨。原来拥有土地使用权的进城农民工开始大批回乡，要求转包户返还原承包的土地；没有赶上农村土地二轮延包的农户，则根据国家现行的农村常住人口人人享有农村土地使用权的政策，向乡村干部提出重新调整土地承包的要求；原来土地承包时因嫌税费过高而没有要地的农户和外出打工后自动放弃土地承包权的农户，也纷纷主张土地权益。凡此种种，引发了原土地承包户与现租赁户、承包户以及乡村干部之间的矛盾。二是免征农业税后公益占地补偿问题出现新矛盾。过去农村公路、水利等公益设施占地都采用调减农业税额的办法进行补偿。现在农业税免征了，被占地农户因调减农业税额而得到的利益补偿不复存在，导致他们心理严重失衡。三是各个利益相关方都把目光盯在农村土地上，方方面面都在争地。村和社(组)希望卖地，以土地补偿费作为集体收入来源；农户通过各种方式来占取宅基地，农民之间的土地边界纠纷明显增多。 
　　 
　　(三)集体经济的原始积累萎缩和农村基础设施建设落后已成为农业可持续发展的"瓶颈" 
　　农业税免征前，农村集体经济的来源主要是国家财政转移支付、农业税及其附加和"一事一议"。现在农业税免征了，农业税附加也随之不复存在，只剩下转移支付和"一事一议"两项收入来源。国家的财政转移支付资金数量十分有限，仅用于解决农村贫困户救助、社会综合治理和村干部的误工补贴就已非常紧张，根本无力解决农村基础设施建设所需资金。而"一事一议"由于操作设计方面的缺陷和基层民主制度的不健全，往往难以统一大多数农民的思想，有些事情只要有一少部分人反对也会夭折。这种状况使部分农村基础设施建设，如公路、水渠等面临供给挑战，特别是一些跨流域水利工程，由于其外部性较强，受益区域涉及几个乡甚至几个县，在减少农村税负绝对水平却没有充分考虑建立健全地方公共财政体系的情况下，这些公共品的供给可能会出现严重不足。农村基础设施建设落后、老化，已成为农业和农村可持续发展的"瓶颈"。 
　　 
　　(四)乡村集体债务沉重，依靠自身财力化解债务的难度很大 
　　乡村集体债务形成的原因很多，主要有：(1)取消农业税前。农业负担较重，种田效益较差，很多农民弃田离家，税费多年没有上缴，为完成上级任务，避免税费悬空，许多村委会只好借钱、贷款垫付。(2)前几年经济开发区建设兴起，许多乡村政权组织为谋政绩，纷纷圈地建开发区，为此向银行贷款或向私人借款，形成大量债务。(3)多年来农村兴办农田水利建设、农村基金合作会、农业开发等生产性公益事业、兴办工商 企业 等也形成了乡村负债现象。农村税费改革前，乡村从经营性收入和"乡统筹、村提留"中拿出一部分来偿还债务。免征农业税后，乡村财源断了一个渠道，偿还能力受到很大限制，加上财政转移支付滞后，导致乡村基层组织面临机制运行困难，弱化了自主领导农村发展和解决问题的能力。乡村两级债务包袱及当前化解债务的巨大难度，必然严重影响农村基层工作的正常运转和农村的稳定发展。 
　　 
　　(五)制约惠农政策落实的因素依然存在，农民增收的形势不容乐观 
　　1　农业税免征后，农民的其他税收负担仍然存在。当前，社会上存在着一种农业税免征后农民、农村将处于无税状态的片面认识。实际上，农民长期以来不仅缴纳农业税，而且还承担着其他方面的税收负担。从现实经济生活分析，农民在从事农业生产过程中，由于购买生产资料需要承受增值税、车辆购置税、车船税等税收负担；农民在日常消费过程中，还承担了包含在消费品价格中的增值税、消费税和营业税等流转税负担；农民从事第二、三产业的生产经营、农民进城务工以及农民转让自有财产等，都与城镇居民一样需要照章缴纳流转税、所得税及其他相关税收。由此可见，农业税免征后，农民仍承担着一定的税收负担，而并不是处于无税状态，并且与城镇居民相比，农民所承担的税收负担相对于其所能享受的公共产品和服务而言也是不对等的。 
　　2　农民的其他负担仍然很重。其一，涉农物资市场价格的变化引起农民负担加重。涉农物资市场价格的变化，部分抵消了取消农业税带来的政策效力，甚至一些地方感到农民负担较农业税取消前有所增加。农用物资的涨价使农民生产性支出增加，甚至超过了减负的速度，吞噬了减负给农民带来的收益。其二，医疗、教育负担沉重。目前城乡社会保障覆盖率差距很大，农村社会保障水平较低，仅少数农业人口能够享有低水平的医疗和养老保障。农村公共医疗保健服务供给仍极为落后，农民看病难、看病贵的问题突出。国家对农村义务教育实施的优惠政策缓解了农民的负担压力，但非义务教育负担又成为农民负担的主要方面。一个高中生每年花费为4 000元左右，一个大学生每年花费1-1.5万元。农民子女的教育支出。无疑已成为农民的一大负担。