财政税收论文：中国现行环境保护税费政策评析及建议

 　　[摘要]环境保护是政府公共服务的一个重要领域。改革开放以来， 中国 采取了一系列与环境相关的税收和收费政策，取得了积极效果。但是，随着 经济 的快速增长，现行政策愈来愈难以适应现实需求。我国应设立单独的环境税，完善现行收费政策。 
　　[关键词]环境保护；税费；环境税 
　　 
　　环境保护典型的公共性、强的正外部性以及投入资金大、周期长、见效慢和利润率低的特性，决定了环境保护必须由政府介入。环境保护也因此成了政府公共服务的一个重要领域。20世纪80年代，中国政府把环境保护确立为一项基本国策。在国民经济基础相对薄弱、国家财力不足的情况下，中国政府实施了积极的财政政策，对减缓环境破坏、改善环境质量、拉动内需和促进经济增长起了积极的作用。 
　　 
　　一、中国现行环境保护方面的税费制度 
　　 
　　1、环境保护税收制度。中国现在尚未开征单独的环保税。现行税制中，消费税、车船税、城市维护建设税、资源税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种客观上起到了节约资源和保护环境的作用。中国现行的消费税属于特别消费税，是对特定的消费品或消费行为征收的，主要目的是通过课税范围的选择、差别税率的安排和征收环节的确定发挥其引导消费方向、抑制超前消费的功能。车船税是对中国境内依法应当到公安、 交通 、农业、渔业、军事等管理部门办理登记的车辆、船舶，根据其种类，按照规定的计税单位和年税额标准 计算 征收的一种财产税。城市维护建设税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种税。资源税是向在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人征收的一种税，税目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收入，对在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的各类企事业单位、个体经营者和其他个人(不包括外商投资 企业 、外国企业和外国人)征收的一种税。耕地占用税是为了加强土地管理，合理利用土地资源，保护农用耕地，对在中国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的各类企事业单位、个体经营者和其他个人(一般不包括外商投资企业、外国企业和外国人)征收的一种税。城镇土地使用税和耕地占用税主要是对土地使用的一种税收，在本质上类似于对土地资源租金征税。另外，增值税、营业税、所得税、房产税等税种，也为环境保护和资源综合利用提供了税收政策上的激励。 
　　 
　　2、环境保护收费制度。现行环保收费制度包括：排污收费、污染处理费、生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费和土地使用费(或场地占用费)。1982年，中国国务院颁布了《征收排污费暂行办法》。标志着中国排污收费制度的正式确立。截止2005年，全国31个省、市、区已全面开征了排污费，县级开征面达到了91％。至2004年底，全国累计征收排污费793.06亿元，并设立了污染源治理专项基金。2004年当年排污费征收户数达到71.66万户，征收额度为93.96亿元。"九五"期间全国共使用排污费250亿元，其中用于污染治理的达143.65亿元，占全社会污染治理投资的19.8％。 
　　中国《排污费征收使用管理条例》第二条规定："直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费的，不再缴纳排污费。"根据这一规定，排污者可以选择缴纳排污费或污染处理费。通常，污染处理费有污水处理费和垃圾处理费两种。污水处理费包括企事业单位污水处理费和城市生活用水处理费两种。 
　　生态环境补偿费是按照"谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿"和"开发与保护、增值并重"方针开征的一种环境保护费用。生态环境补偿费始于1992年，共涉及14个省。目前已经制定了生态环境补偿费征收管理办法的有广西、江苏、福建等省(区)，辽宁、广东、河北等地的有关环境保护法规中也有相应规定。生态环境补偿费包括的项目很多，中国实施较好的是森林生态环境补偿费。 
　　水资源费在全国范围内征收始于1997年10月28日国务院批准颁布实施的《水利产业政策》，该政策规定："国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费"。1998年1月21日公布实施的《中华人民共和国水法》，进一步明确，除对城市直接从地下水取水的单位征收水资源费外，省、自治区、直辖市人民政府可决定对其他取水的单位征收水资源费。 
　　矿区使用费和矿产资源补偿费依据《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》(1989年1月1日发布)和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》(1990年1月15日发布)征收。目前中国的矿区使用费只对开采海洋石油、天然气资源的中国企业和外国企业及在中国境内从事合作开采陆上石油、天然气资源的中国企业和外国企业征收。鉴于目前海洋石油、天然气主要以中外合作方式开采，实际上矿区使用费只限于中外合作开采石油、天然气(包括海上和陆上的油、气)的企业。矿产资源补偿费自1994年4月1日起对采矿权人征收，体现了国家作为矿产资源所有者的权益，建立了促进矿产资源保护和合理利用的经济激励机制。根据《矿产资源补偿费征收管理规定》(1994年2月27日发布)，矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。 
　　土地使用费是指中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业在中国投资经营期内向地方政府缴纳的用地费(内资企业缴纳城镇土地使用税)，不包括征地、拆迁和基础设施建设费用。土地使用费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区具体情况自行决定。 
　　 
　　二、存在的问题 
　　 
　　1、没有设立专门的环境税种。环境税是政府用来保护环境、实施可持续 发展 战略的有力经济手段。针对污染和破坏环境行为课征环境保护税无疑是环境保护的一柄"双刃剑"。但中国目前还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。 
　　 
　　2、有关环境保护的税收规定不完善。(1)消费税主要是将对环境造成污染的鞭炮、烟火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率，但没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源以及其他一些容易给环境带来污染的产品纳入征税范围，如电池、一次性产品(相机、剃刀、宾馆饭店一次性用品、不可降解的塑料餐盒、塑料袋等)、氟利昂、含磷洗衣粉、含氮纸制品、氯氟化碳制品、剧毒农药以及煤炭等。(2)城市维护建设税由于自身的局限性，难以起到应有的作用。城市维护建设税具有专款专用的特点，是城市环境基础设施投资的一项重要资金来源。城市维护建设税收人与城市供热设施的开支有直接关系，进而对于改善城市大气和水环境质量具有特别重要的意义，是一项绿色税收。有关资料显示，城市维护建设税用于环保投资部分已占到总环保投资的35％左右，占城市维护建设税收入的45％左右。但是，由于城市维护建设税是一种附加税，以增值税、消费税和营业税的实际缴税额作为计税依据，税率低，导致收入规模小。而且，城市维护建设税只对内资企业和个人征收，不对外资企业和个人征收，造成内外资企业和个人之间税负不公；随着城镇建设步伐的加快，位于市区边缘两侧的企业，其享用的市政基础设施已相差不大，但城市维护建设税的税率却相差较大，造成了新的税负不公。(3)现行资源税在保护和促进 自然 资源的合理开发利用、调节级差收入等方面发挥了重要作用，但也存在很多问题。第一，资源税性质定位不合理。中国开征资源税的目的仅仅是为了调节矿山企业由于矿产资源自然及经济条件优越而引起的级差收益，纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，却与资源开采造成的环境影响无关，极大地限制了资源税应有的环境保护作用，不利于将资源开采的社会成本内部化，对遏制资源浪费的作用有限。第二，征税范围过窄。现行的资源税只对部分矿产资源和盐征税，对森林资源、水资源、野生动物资源、海洋资源等必须加以保护的资源不征税，这既不利于对资源的保护和可持续利用，也造成了资源后续产品比价的不合理。第三，计税依据不合理。中国现行资源税以应税产品的销售数量或自产自用的移送数量为计税依据，容易造成资源的大量积压和浪费。第四，单位税额过低，且一经确定数年不变，不能反映矿产品市场价格的变化和矿山企业的盈利状况，容易造成对资源的盲目开采和过度开发，加重环境负担。(4)耕地占用税、土地使用税和土地增值税都属于对土地资源的征税，但它们之间彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用非常有限。另外，税率也偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用，难以遏制因滥用土地而对环境所造成的破坏。