财政税收论文：民族自治地方的税收自治权研究

 　　[摘要]民族自治地方享有相应的税收自治权是符合民族区域自治制度和分税制基本要求的，但现实中税收自治权的行使还存在着一些制度障碍。应改革财税体制，授予民族自治地方适当的税收立法权，确立自治地方的主体税种，并进一步完善财政转移支付制度。 
　　[关键词]民族自治地方；税收；自治权 
　　 
　　税收关系着地方财政运行和 经济 发展。1994年的分税制改革，本质上是分税不分权，税权高度集中于中央而忽视了地方的税权需求。时至今日，学术界、实务界普遍认为应将适当的税权下放于地方，以实现制度资源的合理配置。不过，在进一步改革和完善分税制的过程中，民族自治地方处于何种位置?自治地方享有的税权范围是否无差别于其他的省、直辖市?等等，人们对这些问题还是罕有论及。笔者以为，在新一轮的税制改革中，应当充分考虑到民族区域自治这一基本 政治 制度的要求和民族自治地方的经济特性，税权配置要尊重和体现民族自治地方的自治权，使自治地方享有比其他省、直辖市更广泛、灵活的税收立法权和管辖权。简言之，民族自治地方应当享有较非自治地方更为内容丰富的税收自治权。 
　　 
　　一、民族自治地方享有税收自治权的法理分析 
　　 
　　(一)我国实行民族区域自治的基本政治制度，决定了民族自治地方应当享有适当的税收自治权 
　　国际上通行的税权划分模式主要有三种：以美国为代表的分权型、以法国为代表的中央集权型和以日本为代表的分权与集权相结合型。采用哪一种模式，关键决定于一个国家的政治经济体制。 
　　我国实行的是二级分税制，采纳了分权与集权相结合的税制模式，这在总体上与我国的政治制度是相适应的。不过我国的分税制也还有一些不完善的地方，未能充分反映民族区域自治制度的特点。民族区域自治是 中国 共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。民族区域自治的核心是自治权。自治权是宪法赋予的地方性权力，该权力受到国家的领导和监督，是国家权力系统中的一个组成部分。各自治机关在自治权的落实过程中，自治权具有与其他国家权力同等的权威性，不可随意地更改。鉴于此，我国分税制应当与民族区域自治这一基本政治制度相适应，在税权划分上，应将部分具有地方特色、反映民族需求的税权授予民族自治地方，让民族自治地方拥有适当的税收自治权。 
　　本质上，民族自治地方的税收自治权仍然是国家税权的一部分，是国家公共权力的一种具体表现。但是在权力的内容、特征上，它与一般地方政府享有的税权是有区别的。其原因在于，民族自治地方的自治机关与一般地方机关的行政职能存在一定差别。"我国民族自治地方的自治机关在中央的统一领导下，既行使同级一般地方国家机关的职权，同时还行使宪法、民族区域自治法和其他 法律 规定的自治权，所以自治机关享有财税自治权是与其法定职能密不可分的。"因此，与一般地方享有的税权相比，民族自治地方的税权具有自治权特性，其内涵与外延更为宽泛、丰富。 
　　(二)民族自治地方拥有与社会经济状况相适应的税收自治权，符合分税制的要求 
　　分税制其实是中央与地方之间的财政分权，主要任务之一就是要在政府间实现事权、财权、税权的统一，实现财政分配关系的规范化。按照公共产品理论，政府最主要的职能是提供公共产品，公共产品是分层次的，并非所有的公共产品都应当由一级政府统一提供，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。而政府提供公共产品的过程也就是财税承担支出责任的过程，只有在中央政府与地方政府之间实行财税分权，才能保证地方政府提供地方性公共产品的可能性与可行性。无论采用哪种税权划分模式，都必须充分考虑各级政府提供公共产品的范围及其财政能力，体现财权、事权相一致的原则。就我国而言，区域经济发展严重不均衡，各个地方对不同层次的公共物品存在着不同的偏好和需求，因此，在分税制的改革和完善中，必须根据地方的具体经济发展状况，合理划分税权。 
　　1994年的分税制改革，在税权划分上采用"一刀切"的办法，在东部与西部、民族自治地方与非自治地方之间都实行无差别的税收制度。这种不区分经济差别、民族差别的做法，没有充分反映出民族自治地方的经济类型、发展需求、风俗习惯等社会情况，结果是导致民族自治地方的财税自给能力不足，财税调控能力疲软，财政赤字严重，不少地方陷入"吃饭财政"的困境。在这种财权与事权不匹配的情形下，自治地方根本就无力向社会提供数量足够、有质量保证的公共产品。如果说在当时是有利于国家税制统一的，那么时至今日，则必须进行相应调整。我们应当承认，与东部等非自治地方相比，主要位于西部的民族自治地方在经济、 教育、社会保障等各方面都普遍落后，自治机关在公共产品的供应上严重不足，而且形成了社会发展落后--公共产品供应不足--社会发展落后的恶性循环。如果不能保障、落实民族自治地方的税收自治权，不在财税方面给予民族自治地方更大的制度空间，而仅仅是与其他地方一样承受无差别政策，那么是不能调动民族自治地方的积极性的，只会加剧民族地区与其他地区的社会差距，影响各民族共同繁荣、共同富裕目标的实现。因此，我们必须继续深化分税制改革，根据社会经济发展状况，赋予民族自治地方灵活、务实的税收自治权，从而实现事权、财权、税权的统一。 
　　 
　　二、目前影响民族自治地方税收自治权的主要制度因素 
　　 
　　1994年实施的分税制仍沿袭了计划经济体制的中央统一税政的税收征管体制，税权的纵向划分缺乏一个统一、稳定的规则，税权高度集中于中央。对此，普遍认为这种只分税不分权的分税制，并不是本质意义上的分税制，没能实现中央和地方政府"财权、税权、事权相一致原则"。民族自治地方在此背景下要求税收自治权，必定是障碍重重。究其原因，除了思想认识不到位、利益纠葛难断清外，从法律上说，还存在如下制度因素： 
　　(一)民族自治地方没有与自治权相适应的地方税收立法权 
　　实行分税制，要害不是分钱，而是分权。税权是根本，而税收立法权又是根本的根本。如果税收立法权分配得当，其他税权的配置就会相对容易。 
　　上面已经谈到民族自治地方应当可以享有税收自治权，其中当然包括了税收立法权，因此自治地方可以在不同宪法、法律和行政法规相抵触的情况下制定地方性税收法规。但是，1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定："中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央"。《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》规定："中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央"。按照这些规定的要求，几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的。换句话说，地方制定税收法规实际上是不允许的，地方税收立法权有名无实，这是在"合理分权"中要着重解决的问题。《民族区域自治法》第34条规定：民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以减税和免税。依照此规定，民族自治地方只能够享有非常有限的税收减免权，而不是具有自治权性质的税收立法权。 
　　从2000年西部大开发以来，国家连续颁发《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》、《关于落实西部大开发有关税收政策具体实施意见的通知》等文件，在民族自治地方实施了一系列税收优惠政策，并将一些税收管理权限下放给地方，如省级人民政府有权批准减免民族自治地方的内资 企业 的企业所得税等。但是这类规定离税收立法权的内容还相去甚远。