财政税收论文：对我国出口退税制度的思考——基于应退税额来源划分的角度

 摘  要：出口退税是国家为鼓励产品出口、增强出口产品国际竞争力而采取的一项政策。随着 经济 全球化的趋势进一步加强，我国出口额年年递增，2008年已达到14285.5亿美元，为国内经济增长做出巨大的贡献；同时我国的出口退税政策经历着重大的考验，一般研究是把重点放在如何设定退税商品种类以及退税率上，但是应退税额来源划分的比例，从更深层次上直接影响着中央与地方的财政关系。文章基于应退税额来源划分的角度对我国的出口退税政策进行分析，指出存在的问题，进而提出一些建议。
关键词：出口退税；应退税额来源；地方财政
        1出口退税的概述
        出口退税是指在国际贸易业务中，对报关出口的货物在国内负担的间接税予以退还的制度。制度目的在于使得各国出口货物不存在或是尽量减少税收的扭曲作用，鼓励各国出口货物的公平竞争。经济学大师亚当•斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中就曾详细论述了出口退税的必要性和合理性，他认为：一国商人和生产者不以国内市场为满足，谋求更大的国外市场，但国外市场缺乏管辖权等优势，国外市场的开发和占有十分艰难，因此需要本国政府采取出口退税的政策鼓励出口。随着全球经济的 发展 与深入，出口退税制度在世界范围内得到普遍运用，我国也于1985年开始实行出口退税政策。
        出口退税对经济的影响分为两个方面：从宏观经济上讲，出口退税能够扩大国外需求，继而出口增长带动本国GDP增长，同时GDP增长引致的财政收入增长又给出口退税提供财力支持。因此出口退税可以看作是一类相机抉择的财税手段，通过对外出口的增减影响本国GDP；从地方经济发展来说，由于各地区经济结构本身的差异和不平衡，出口占全国出口总额的比重存在较大的差异，相应地出口退税对各地区所产生的影响就存在较大的差异，这其中应退税额来源的划分所产生的影响最为明显，因为它不仅涉及到中央与地方的财政关系，而且涉及到地方与地方的财政关系。
        2我国出口应退税额来源划分的发展
        我国1994年税制改革，在确定增值税作为共享税的同时，纳税人出口退税的应退税额由中央全额负担。出口退税完全由中央负担，一方面是与其他方面的利益调整相协调的，如与出口退税相对应的进口增值税收入归中央所有，从而保证了政府间利益均衡关系的稳定性；另一方面是为了促进地方经济发展，中央财政相当于给予地方一部分的资金支持其发展外贸经济。当出口贸易发展水平较低时，出口退税规模较小，中央财政还能有充裕的资金周转，但是当地方对外经济发展进入轨道开始加速时，出口规模猛增，中央财政就会出现财政困难，也必将侵损外贸 企业 的相关合法权益，导致出口经济出现不正常发展甚至是萎缩。具体数据表现就是2001年至2003年中央财政负担出口退税分别1080亿元、1150亿元和1988.59亿元，占当年财政收入比重分别为12.58%、11.07%、16.76%；与此同时，中央财政累计欠退税高达2019亿元。
        于是在2004年出口退税制度进行重大调整，对应退税额来源划分调整的关注尤为密切，因为其涉及到中央政府与地方政府、地方政府与地方政府财力的二次安排。2004年制度调整后，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额按75:25的比例划分给中央与地方。一方面，增值税是中央与地方的共享税，中央地方权责对称，应退税额的比例划分符合这一理论要求；另一方面，中央财政全额负担确实存在困难，极易出现潜在的财政赤字，应退税额的分担减轻了中央财政的负担。但问题是：尽管我国经济发展较快，但地方与地方之间还是存在差异和不平衡。出口退税的这一调整对沿海经济发达地区来说，其有足够的财力等资源来保证应退税额的支付；但对欠发达地区来说，应退税额的负担必然使得地方财政捉襟见肘，出现类似调整前中央的财政困难。
        3当前出口退税额来源划分存在的问题
        从以上我国出口退税经历的两次大变动可以看出，出口退税应退税额来源的划分是中央和地方双方博弈以及外贸形势发展的结果，同时也适当考虑了对地方政府和企业激励机制的影响，尽量避免对市场和政府行为的人为扭曲。但从博弈的过程中反映出，由于我国国情的复杂产生了一些客观上的问题，直接影响了出口退税政策的良好落实，具体有以下两点： 
        ①各地区出口额存在巨大差异。2008年全国出口总额14285.5亿美元，其中广东、江苏、深圳、上海、浙江的出口额占全国总额比重分别为23.65%、14.17%、10.33%、9.99%、9.19%，这五个地区的出口额占去的比重67.33%之多。而中部十省，河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南的出口额占比分别为1.46%、0.58%、0.26%、0.82%、0.67%、0.44%、0.65%、0.69%、0.5%、0.09%，十省加总还没超过7%，为6.16%。
        这种地区间的巨大差异一方面是国家地方的产业发展政策所导致的；另一方面也直接取决于本地区的社会经济发展水平高低。但是从地方财政收入的构成上分析，如果按照现行的退税额划分比例，上述五个发达地区得到相当于中央财政给予自己一笔可观的转移支付收入，而这笔转移支付收入本质上是来源于其他出口较少的地区，这样一种不公平的"马太效应"加剧了地区间的发展差距，导致富者更富穷者更穷。而且行政政策具有较大的放大效应，不合理的导向极易产生更加复杂更加严重的结果，将直接制约我国经济的可持续发展。
        ②出口退税分担易造成地方政府逆向选择。地方政府的逆向选择主要包括两个方面，外贸策略的逆向选择和地方保护的逆向选择。从2005年起，中央与地方对超基数部分各自分担92.5:7.5的出口应退税额。以浙江省丽水为例：2004年丽水市应退税额27842万元，超基数8970万元，全市共负担2242万元；2005年丽水市应退税额40965万元，超基数16332万元，全市共负担1225万元。尽管地方财政负担有所减轻，但是毕竟是地方财政支出，影响了地方财政的绩效，于是地方政府为减轻出口增速给地方财政带来的影响，外贸策略渐渐由出口促进转向出口限制。出口产品增值税是贯穿产品生产的所有环节，而每个出口产品生产环节又不可能在一个地方完成，这就意味着出口企业所在地不可能收取出口产品所含的所有增值税，很多上游产品的增值税交给了外地政府，按照退税分担机制，出口企业所在地的政府分担出口退税，而收取上游产品生产环节增值税的地方政府却不必分担出口退税，造成新的退税扭曲，使出口企业所在地财政背上一定的包袱。特别是流通公司异地收购的出口业务，也就是异地纳税本地退税，加重财政的负担。因此地方政府的外贸策略倾向于支持本地购买原材料和产品的企业。一些地方政府为减轻地方财政压力，对异地采购原材料或产品的企业，甚至采取种种手段拖欠出口退税款,加剧了地方保护和国内市场分割。转