财政税收论文：营造非公有制经济健康发展的平等税收法治环境

 　　摘要：非公有制 经济 是社会主义市场经济的重要组成部分，大力 发展 非公有制经济有助于保障就业、促进经济增长及保障社会稳定。就对非公有制经济来说，当前 中国 税收 法律 制度还存在许多问题，集中表现为：目前税收立法严重滞后，权力机关依法治税意识淡薄；现行税法导致非公有制经济税负不公平；非公有制 企业 税费过重，税法之外的收费尤其重。通过系统地分析影响中国非公有制经济发展的税收法律制度，建议通过厉行税收法治来促进非公有制经济的发展。 
　　关键词：非公有制经济；税制；改革；税收；法律；制度 
　　 
　　一、中国非公有制经济发展的现状 
　　 
　　在这些方针政策、法律法规的正确指导下，中国非公有制经济的发展层次和规模迅速"升级"，特别是2005年2 月国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后, 相关的法律、政策和市场环境不断改善, 非公有制经济取得了更大的发展[1]。已成为发展生产力和完善社会主义市场经济体制的重要力量。据统计，2005年个体私营经济占GDP的比重，已从1979年的不足1%增长到1/3强；2006年非公有制经济继续以高于全国经济增长速度的水平发展，2006年底登记注册的全国私营企业达494.7万户，比上年增长15%，注册资金总额7.5万亿元；20世纪90年代以来，个体私营企业平均每年净增工作岗位500万~600万个，占城镇新增就业岗位的3/4左右[2]，到2006年底，在私营企业就业人数达到6 395.5万人，增长981%，个体工商户从业人员5 045万人，两者相加超过1.1亿人，民营企业最终产品和服务价值相当于国内生产总值的60%。在 工业 新增产业中，民营企业的贡献率高达76%以上，我们税收收入的总额近50%来自民营企业，非公有制经济正显示出勃勃生机。 
　　中共十六大明确了非公有制经济是市场经济的重要组成部分，这是我们思想解放，实事求是，取得的又一次理论上的飞跃，回顾改革开放三十年的发展历程，我们都会清晰地看到：每一次理论的突破，都为非公有制经济的发展提供了理论依据。 
　　胡锦涛同志在中共十七大报告中明确指出，新时期最鲜明的特点是改革开放，中国非公有制经济发展实践证明，坚持发展非公有制经济是改革开放最鲜明的特征之一，是改革开放所取得的最显著成绩之一，改革开放要推动中国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会新的活力，非公有制经济发展正是社会制度完善的表现[3]。我们要学习贯彻中共十七大精神，要坚定不移地坚持走中国特色社会主义道路，坚持改革开放，就必须始终不一地坚持鼓励非公有制经济的发展。 
　　 
　　二、当前非公有制经济发展的税收法治环境概述 
　　 
　　（一）目前税收立法严重滞后，权力机关依法治税意识淡薄 
　　日本著名法学家金子宏教授认为，"税收法律主义在近代法治主义的确定上，起到了先导的和核心的作用[4]。税收法律主义即税收法定的基本指导思想为依法治税。依法治税首先体现为依法确立税收法律规范，使税收的征收有法可依。 
　　但是，中国目前税收立法严重滞后，当前的税收立法大量使用授权立法即全国人大及其常委会授权国务院等立法。大规模且长时间的授权立法，使得税收法律绝大部分表现为条例、暂行规定、办法等位阶较低的法律。行政机关的主要职责是执法，立法并非其强势。因为立法技术粗糙、出台急促等原因而极易导致税收法律之间，以及税收法律与其他法律、法规之间的相互抵触，损害了法律的权威。在实际中起作用的主要是财政部、国家税务总局制定的各种名目的具体规定、通知等，使得中国现行税法连续性和严肃性较差，调整变化较大且难以预测。如《增值税暂行条例》自实行至2000年，在不到六年的时间里，有权机关先后发布了上百次通知和补充规定，且往往前后矛盾，相互抵触[5]。这使得本来抵御风险能力就差的非公有制经济无法形成一种稳定的法律环境预期，无形中加大了非公有制经济发展的法律风险，对其制定长期发展规划带来负面影响[6]。 
　　另外，中国在实际中往往将完成税收计划、组织财政收入为作为考核税务机关工作的首要甚至唯一指标。以满足财政支出为目标的税收计划往往与国民经济的增长不适应，近年来中国税收每年的增长速度都远超GDP的增长即是明证，从而导致税收任务与国民经济发展相脱节。在主要由行政机关自己立法的情况下，由于受计划经济等传统思维的影响，我们的法律对非公有制经济很难做到和外资、国企平等对待，特别是为了完成不切实际的税收指标而征收"过头税"，在实际征收中往往通过对非公有制经济加大征收力度和稽查力度来实现，使其应有权益得不到公正的对待，影响其健康发展。 
　　（二）现行税法导致非公有制经济税负不公平 
　　现实生活中非公有制经济大多数是中小型企业，尽管它们在提供就业机会、支持国企改革和保证社会稳定等方面作出了巨大贡献，但是中国现行税法无论在制定还是修订时，都很少考虑非公有制经济的特殊需要。与国企和外资企业享受的种种优惠相比，非公有制经济常常成为被法律遗忘的角落，直接导致非公有制经济税负不公平。例如在增值税、营业税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等方面，非公有制经济都面临着税负不公平的问题。例如根据新的《企业所得税法》，个体工商户、个人独资企业和合伙企业适用《个人所得税法》，其最高税率为35%，比《企业所得税法》规定的基本税率25%高出10个百分点，比微利小企业适用的20%税率高出15个百分点，比符合条件的高新技术企业适用的15%税率高出20个百分点。从税收公平的角度出发，个体工商户、个人独资企业和合伙企业等非公有制经济无论从规模、抵御风险的实力，还是从盈利能力来说都处于弱势，他们理应得到法律的倾斜和关照。当然我们这里所说的倾斜和关照并非要个体工商户等适用《个人所得税法》，而是指《个人所得税法》等要考虑到非公有制经济的具体情况，对之适当降低税率、加大优惠的力度，加以扶持，从而达到涵养税源，进而鼓励非公有制经济发展的目的。 
　　2008年11月10日，国务院对原来的《增值税暂行条例》进行了修订，修订后虽然将现行工业和商业小规模纳税人销售额标准分别从100万元和180万元降为50万元和80万元，但仍然有许多纳税人应税销售额达不到国家规定的数额标准，而达不到上述标准的纳税人一律作为小规模纳税人。 
　　需要特别指出的是，修订后的条例实施细则第29条仍然规定年应税销售额超过小规模纳税人标准的其他个人继续按小规模纳税人纳税。条例的修订没有考虑占非公有制经济比重最大的是中小企业，如个体工商户、个人独资企业和合伙企业等非公有制经济，姑且不说他们中的许多销售额达不到一般纳税人的认定标准，这在中西部不发达地区尤其突出，即使达到了，根据现行法律也要"继续按小规模纳税人纳税"。 
　　我们注意到，实施细则第9条明文规定"条例第一条所称个人，是指个体工商户和其他个人。"新的《企业所得税法》规定，对个体工商户、个人独资企业和合伙企业不征收企业所得税法，而是征收个人所得税，根据体系解释，我们可以把这里的"其他个人"理解为个人独资企业和合伙企业。这就是说，只要是个体工商户、个人独资企业和合伙企业，即使年应税销售额超过小规模纳税人的标准，也要按小规模纳税人纳税。而根据现行税法，小规模纳税人的进项税额不允许抵扣，难以实现凭票扣税的规范化办法。