财政税收论文：分税制的划分原则及其利弊研究

 　　摘 要： 中国 的税制体系落后于法治国家建设的需要。现行税权配置中存在相应的问题，在税赋的征收、管理和分配等方面存在混乱和不合理状况。考量税制的利弊，中国应该改革现行的制度，建立更适合法治国家的税制体系。纳税与用税权是对应的，只有完全规范管理、法制化管理用税权才有更完善的法制国家存在。 
　　关键词：分税制；利弊；法治原则 　　 
　　中国《宪法》中没有明确提出"税权"概念，但在七届全国人大第四次会议通过的《国民 经济 和社会 发展 十年规划和第八个五年计划纲要》中，第一次提出："统一税政，集中税权，公平税负"。近年来，很多学者探讨税权配置状况时认为，中国税权模式以集权为主，中央几乎垄断了全部税收立法权和税法规则的解释权；中央与地方税权划分不明确；国际上国家之间税权竞争激烈。税权研究从经济学到经济法学，再逐渐纳入了宪法、行政法、国际法研究的视野，说明税权研究的范围、逻辑进路和应然的税制结构，已经发生和正在发生着深刻的变化，现实要求我们进一步探讨"税权思想"，改革完善税法规则、规范配置中央和地方政府之间的税收利益。从税收立法权、征税权、用税权和用税监督权的视角；或者从主权国家之间的利益分配和国家与居民、国家与国家、国家内权力机构之间和谐均衡地配置税权的角度研究税权。 
　　 
　　一、现行税权配置中存在的问题 
　　 
　　第一，国家的现有税权 法律 制度不完全符合 科学 发展观指导下的法制观念。 
　　第二，税权法律制度中存在的问题。加入WTO后，世界经济加速一体化，中国需要及时与相关国家共同协调、制定能够促进各国经济协调发展的税权分割规则；国家与居民（公民）之间财产权益通过税的分割还不稳定和成熟，非税调节国家和居民之间的财产利益极大地阻碍国家建设宪政化、法治化。中央和地方的税收立法权划分不科学和中央地方财政转移支付制度不规范，地方财政收入混乱而不稳定。税收立法权的过度集中，一是影响了地方政府开辟税源，组织财政收入的积极性，也制约了地方税制结构的灵活性和多样性，造成各地区间的苦乐不均。二是地方无税权有事权，只能越权收钱，动用行政手段，以收费的形式来集中收入，扰乱了分配秩序。进而也弱化了经济管理中的法制约束及税法统一，严重影响国家的宏观调控措施的效果。三是一些地方政府对国税的征收、入库进行不正当干预，国税、地税"混级混库"事件也由此而生。部分执法单位的经费拨付还跟罚款收入挂钩。罚款多，则经费提成高，罚款少，则经费提成少，必然促使行政执法权力异化为为本部门经济利益服务。财政预算和决算制度漏洞多，现在的基本规定是预算没有用完，就收回财政，促使弄到钱的部门不用白不用，先千方百计把钱用了，用于购置豪华车辆、办公用品等，审计、决算制度不配套，造成巨大的财力浪费和社会不公。 
　　在税收征管方面，分别设立的国税、地税机构运行中也出现了一些问题:一是机构重复设置，加大了征税成本；二是同一税源两家管理，也给纳税人带来不便；三是地税工作受制于地方政府，税收政策受到干扰；四是地方税管理力量薄弱、管理制度不健全。 
　　财权事权不对应，相互交错，划分不清，有的属于中央政府的事却由地方出钱（如 教育），于是地方开征"附加费"。地方财政困难，机构臃肿、财政供给的人员过多、财政监督不力，财源萎缩，财政收入增长乏力。不符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，也不利于地方政府利用税收杠杆调控经济运行；地方税税种划分不科学。地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配，无论是收费种类，还是收费数额，都已经超出了地方税收入规模。县乡财政收入缺口加大；支出不断增加，特别是硬性支出增加，例如教育支出、公共设施建设支出、扶贫济困的补助支出、干部管理工作中的差旅费支出等；而问题严重的是，收入增长缓慢，税费收入萎缩，县乡财政在多重压力下已经捉襟见肘，地区差距日益扩大。 
　　第三，分税制要求税权法律制度相关法律条文具体体现。包括：税权法律的基本内涵。税权的国际竞争，人员、贸易、资本等逐渐国际化，及时地调整税收政策，与相关国家谈判，争取税收利益，制定并完善能够保护并促进中国经济持续快速发展税权规则。从宪政建设的高度来研究和思考税权。税是国家与公民（居民）财产划分的主要分界线，税是公民（居民）对国家负担的主要义务，也是国家能够和可以要求公民（居民）承担的主要财产义务，其他财产义务都应该通过严格的检视并严格规范其运行，税的征纳、使用更应该审慎而规范，它需要不断完善的法治环境和法治程序来制约和规制；根据权利和义务对等化原则来分配税权。即地方政权机构没有拒绝接受国家税权配置的权力和理由，同样要给予地方权力机构和政府行使税权给予相应的支持。具体划分中央与地方的征税权限、收费收入界限和支出责任范围。根据地方政府的服务范围和服务责任，适当地划分地方政府的税或费的收取权。 
　　现行税制中按 企业 的隶属关系划分企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳企业所得税。分税制的激励功能是多方面的，主要有：第一，从动态上看，这种安排，客观上鼓励地方保护行为，尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致一些行业中中央属企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。它有碍中国市场经济的发展。第二，同样，隶属与中央的企业的所有税收由中央收取，也造成地方财政税收的不公平和紧张。隶属与中央的企业，总是或者主要是在地方运行，哪怕是污染，也是具体的地方承担，具体地方应该有部分权利享受相应的税收。况且，由于中国的特殊国情决定了中央企业的归属主要有中央决定，部分地方、特别是贫穷的山区县城等地方几乎没有什么企业，农业地方没有 工业 ，没有企业，又不征收农业税，导致贫困的农业地区税收收入很低。而富裕的地区或者是地理优势比较明显的地方的税收收入增加明显。这种格局有进一步升级的迹象，造成穷者更穷，富者更富的局面。实际情况怎么样？具体数据支持呢？第三，分税制是需要部分分权制度的背景支持的。没有适当的、法定的中央和地方的权力划分界限，则无法形成有效的预期激发二者行政的积极性。中国传统是集权制国家，但集权中还是有分权，各个地方政府有明确的权力行使领域，但是，这种比较稳定的地方权力行使领域似乎在目前的中国没有出现。中央和地方分权不落实，又处于改革发展的过程中，则形成上下不断博弈的过程。上面不断地收权、放权，下面不断地要权，另想突破限制的思路，不断地破坏规则。 
　　地方权力如果法定地、规则地放给地方行使，则需要地方有法定、权威、规范的监督机关，否则，给予地方独立享有某些权力，而这些权力的本地配套的监督机构、机制缺失，则缺乏制约的权力将形成垄断、独享，难免不走向专断。导致的后果会是更加严重的。 转