财政税收论文：关于农村税费改革的探讨

 一、当前 农村 税费改革存在的 问题

　　（一）乡村财力减少缺乏有效的增长机制

　　农村税费改革后，虽然采取了一些措施用以增加乡村可用财力，如加大转移支付力度，新增农业税全部留给乡镇等，但从近期总体情况看乡村财力明显减少。改革后农业税收入将在一段时期内保持稳定，而财政支出是刚性增长的，原有政府各项支出并没有减少，对于那些主要收入来源于农业的乡镇，矛盾就比较突出。乡财政收入难以实现有效增长，财政供养人口近几年却不断调增工资，九年义务 教育 ，中小学危房改造，环境保护等支出是要随着 经济 发展 而增加的，乡镇公共需求也呈快速增长态势。与此同时，改革中减支的各项配套措施虽已在逐步实施，但完全落实近期所需财力也较多，乡村合并精简干部可以减少干部报酬，而对离岗的村组干部又要支付大笔的退补费；乡镇行政事业单位机构改革人员分流，对精减人员待岗分流期间也要给予一定生活费补助；农村教育布局调整需要乡财政增加新的购建投入等等，这些都给乡财政收支平衡带来困难，如果不从根本上解决乡财政增长机制问题，就很难消除增加农民负担的隐患，不能确保乡村组织的正常运转。

　　（二）乡村债务偿还缺少资金来源

　　在这次农村税费改革试点工作中，乡村债务问题被暂时搁起，但其潜在风险较大，是不容回避的。乡村债务问题虽不是税费改革本身造成的，然而却是 影响 农村税费改革能否成功的重要因素。改革之初绕开乡村债务问题是可以的，但始终不解决这个问题则无法巩固税费改革的前期成果。乡村债务形成原因较多，如前些年由乡镇政府出面盲目贷款办 企业 ，搞各种集体项目，最终却无盈利，致使偿债责任落到乡镇政府和村委会头上形成的债务；乡村二级干部为追求政绩，贷款搞各种达标升级项目所欠款项；请客送礼、大搞不正之风、财务管理疏漏、名目繁多的集资、赞助等等均使债务大量增加。据统计，江苏2000年底全省平均每村负债8万元，最高的村达53万元，全国1999年底平均每个村债务为21万元。税费改革取消了"三提五统"，原先由"村提留"解决的村级债务缺乏还款来源，而由"乡统筹"承担的债务，现大部分转化为乡镇财政承担，在乡财力减少情况下，也无力偿还。在这些债务中特别是欠农户的借款和合作基金会股金等，如不及时偿还，农民就有可能以债抵税，使部分农业税收入落空，从而影响乡财政收支平衡，形成恶性循环，最终会阻碍税费改革的顺利进行，甚至会影响农村 社会 稳定。因此处理好乡村债务问题已成为当务之急。

　　（三）出现新的农业税负不均现象

　　改革后的农业税制，将过去按人承担的"三提五统"费，全部改为按土地征收的税及附加，随着人费向地税的转化，在人多田少，农户的非农业收入高的地区和农户，农民的人均负担低；而在人少田多，以农业收入为主要来源的地区和农户，农民的人均负担则偏高，出现种地越多的农产上缴税收越多现象。而无地的农民或只承包口粮田的务工经商农户和养殖专业户，则只需交纳一定资金用于公益事业即可。刚性收取税收与弹性收取资金，势必导致种植业比较效益进一步下降，增加了农户特别是种田大产的综合生产成本，因此形成新的税负不均，这不仅不利于提高农民扩大土地经营规模从事农业生产的积极性，也不利于提高农业的竞争能力。

　　（四）存在农业税征管力量薄弱与征收任务重的矛盾

　　农业税收具有征收范围广，纳税户多，数额小，零星分散的特点，而且纳税人的纳税意识相对较低。改革前农业税收主要实行乡政府组织，村组委托代征的方式，且其中部分税收是通过代垫方式缴纳的。改革后全部由乡财政所负责征收，基层财政所平均只有4人左右，征管力量大大减少，尤其是村组干部作为一支重要的协税护税力量却在减弱。同时，因税费合并调整，农业税征收任务在成倍地增加。由于 目前 我国在农税征管上尚无很有效的征管办法，缺乏税收保全措施，征管手段的落后更显征管力量薄弱。再加上随着农民负担由人向地的转移，农业综合成本提高，比较利益下降。这些农业经营环境的变化，导致部分农户因从事农业无利可图而将土地撂荒外出打工，出现有"税田"而无耕种者，使农业税征收任务无法落实，增加税款的收缴难度。农业税不能足额征收将更加剧乡镇财政的困难，不改变现行乡镇征管体制是无法胜任征管工作的。

　　（五）农村教育及公益事业发展将受到影响

　　改革后尽管农村教师工资由乡财政上划给县财政统一发放，有了基本保障。但因乡村财力减少，农村中小学的基本建设投资受到严重影响，长期积累下来的投入不足矛盾仍未从根本上解决，这将使农村教育的发展受到限制。改革后村内集体公益事业和两工使用都采用"一事一议"方式筹资筹劳，这也将影响农村公益事业的投入。因有些工程并不能使每个农产受益，在认识不统一情况下，费用征缴难，使得"一事一议"变成"有事难议"，特别是跨村的项目，难度就更大，最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面，使公益事业发展受到影响。另外，在目前有些地方基层民主 政治 还不健全的情况下，采用"一事一议"方式筹资筹劳，有可能会产生负面效应，给乱收费加重农民负担创造了条件。农村教育事业和公益事业发展能否得到保证，这直接关系到农村的长远发展，也关系到农村税费改革的成效，不能不引起重视。

　　二、深化农村税费改革的目标和任务

　　针对农村税费改革中存在的问题，如何对改革方案加以修正完善，使其更加 科学 、合理、周密，是当前深化农村税费改革中急需 研究 的问题。改革发展到今天首先应该深刻反思税费改革的目标任务究竟应是什么，只有明确目标任务后，才能进一步采取相应措施纠正不足。

　　农村税费改革的基本出发点是减轻农民负担，这是根本目标。但如果把税费改革简单理解为费改税，将减轻农民负担设定为农村税费改革的唯一目标，只是对农村税费征收管理制度进行调整，不彻底改变现行的公共分配制度，不去确保农民收入的增加，尽管在短期内是可以将农民负担减轻，然而很难保证农民负担不反弹，最终可能导致税费改革半途而废，其前期成果也难以巩固。因为由农村的三乱（乱摊派，乱收费，乱罚款）而产生的农民负担过重只是一种表面现象，其深层次的原因是制度因素，它是行政、经济、社会制度不完善的必然结果，是现阶段农业社会向 工业 社会转型过程中问题的综合反映。所以要从根本上解决农民负担问题，必须进行宏观、综合、系统的改革，而不能仅停留在微观层面上。因此建立一个科学合理的 现代 公共分配制度和增加农民收入、促进农业可持续发展，也应作为当前深化农村税费改革的两个目标，这是实现减轻农民负担目标的基本保证。

　　（一）建立一个科学合理的现代公共分配制度是农村税费改革的重要目标。

　　现行农村公共分配制度的缺陷是导致农民负担加重的深层决定性因素。首先现行分税制财政体制不完善，具有财权与事权不对称，各级财政自求平衡的特点，财税包干体制的痕迹较重。在现行财政体制下因中央税与地方税结构不合理，预算内收入不能满足地方政府的基本需要，各级政府出于自身利益的考虑，尽可能上收财权下放事权，其结果导致位于最底层的乡镇政府一级财权和事权不匹配，财政收入来源极其有限，支出范围却越来越广，管理决策权上的让位和财力保障上的越位并存，如乡镇教育经费开支一般占乡镇财政支出的60%以上，但乡镇政府却无法决定本乡镇范围内教师编制、教育布局和教育发展规划等，收支的缺口只能采取税外收费的形式加以弥补。加上现行财税体制中财政转移支付制度不完善，规模很小且不规范，纵向转移支付功能很弱，使乡镇政府承担的公共需求超出其经济承受能力，而这些超额负担均转嫁到农民和乡镇企业中。农村行政体制改革滞后，又加重了乡镇财政的负担。按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共产品，并为私人产品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对农村地方政府而言，其基本职能是提供更多、更好的地方公共产品为维持农村社会治安、制度城镇发展规划、进行乡村基本设施建设和农村社会保障体系建设等服务，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训等服务。但乡镇行政体制改革相对滞后，行政职能转变缓慢，管理色彩依旧较浓，服务意识淡簿、乡政府习惯于直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营；农村地方政府组织结构仍维持计划体制下的"大政府"模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有"七所八站"和一些常设的办公室，主要行使经济管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面强调上下对口，盲目增加机构人员，造成乡镇机构膨胀，财政供养人员过多，必然会增加农民负担。

　　其次，农业税制本身的缺陷不能适应农村公共支出增长的需要。农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。从制度设计来看，农业税应是一种收益税，但实际执行结果却像土地税或财产税，且无法调节级差地租收入，造成实际意义上的税收流失，使乡镇政府失去了应有的一部分收入。在当前农村担负着70%人口的公共需求，实行轻税政策的农业税收入又满足不了乡镇政府的财政需求，势必迫使乡政府削减公共产品的提供，不能为农业生产提供应有的帮助，使农业缺少高产稳产的基础，易造成农民收入的减少。所以，只有废除专门对农民征收的农业税收，统一城乡税制，实行规范、公平、统一的现代税制，才能理顺中央与城乡居民的分配关系，为彻底解决农民负担过重问题提供制度保障。

　　现行农村提留统筹制度的不合理是农村公共分配制度的又一缺陷。从公共分配 理论 来看，无论是城市居民还是农民只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品，而无需再收费，只有在政府为某些公民提供特定服务或国有资源使用权时，才能额外收费。乡统筹村提留是农民向政府缴纳农业税后，又直接向集体经济组织缴纳的费用。随着农村联产承包责任制的推行，与土地相对应的农村集体经济组织在绝大部分地区已经不存在了，村民委员会名为自治组织，实际上也成了乡镇政府的派出机构。乡统筹的支出范围均属于政府公共事务性质，村提留中的村级行政经费支出也属于社会公共费用，应由国家财政支出负担，不应再让农民缴费。所以设立乡村统筹提留，包括改为农业税附加、一事一议、劳动积累工和义务工，实际上都扰乱了农村公共分配关系，侵犯了农民的利益，使农民承担双重公共负担。在农民收入仍远远低于城市居民收入的情况下，把应由农村财政经费负担的大部分转嫁给农民是既不合理也有失公平的。特别是农村义务教育，这并不是一种地方性的公共产品，受益的将是整个国家，不应将支出责任全部推给乡级财政。实行城乡平等分配政策，消除城乡二元财政结构是公共分配制度改革的方向。只有彻底纠正现行农村公共分配制度的缺陷，改变目前国民收入分配格局，完善分税制财政体制，彻底改革农村税费制度，建立一个科学合理的现代农村公共分配制度，才能从根本上解决农民负担问题，在机制上保证不反弹。

　　（二）增加农民收入促进农业可持续发展是农村税费改革的最终目标。

　　增加农民收入是党中央国务院提出的农村工作的一项重要任务，也是农村各项工作的出发点和落脚点。农村的改革和发展始终要坚持以促进农民增加收入为中心，任何其他工作包括农村税费改革都要服从和服务于这个中心，而且农民增收问题解决了，其减负问题也就不难解决了。近些年来，农民收入增长幅度大大下降，究其原因除了农产品销售不畅造成价格下跌、农村劳动力转移受阻、以及农民自身观念跟不上形势发展变化和科学文化素质低外，受城乡二元经济结构约束，实行城市偏向分配政策，导致国家财政对农业、农村、农民的支持力度不够也是一个重要因素。从1986年以来十多年间，国家财政支农支出占总支出的比重年际间忽高忽低起伏不定，未能随着经济增长而稳定地增长。而且农业事业费用于养人的多，用于办事的少，地方政府受经济实力所限，也无法加大对农业、农村和农民的投入，造成农业生产基础薄弱，不能保证农业生产的稳定发展，乡镇城镇化水平低，乡镇企业吸收劳动力能力下降也不利于农民收入持续增加。在80年代前期农民收入增加主要通过提高农产品价格，80年代末以后则主要通过发展乡镇企业来实现，现在这两大因素已迅速消减，新的增长点尚未形成。因农民收入增幅下降所带来的农民消费紧缩，农村市场启而不动，农业投入进一步弱化等问题，对农业、农村经济以及整个国民经济和社会发展带来严重的消极影响。特别是当前我国加入WTO后，受国际农产品市场冲击影响，我国农产品价格将进一步下调，农业又面临结构调整问题，农民收入一时很难迅速提高。因此在农村税费改革中，要注意围绕增加农民收入这个中心，使改革方案有利于加快农业和农村经济结构的战略性调整，有利于农民收入的增加。在公共分配制度设施中要改变国民收入分配不利于农业和农民的格局，加大各级财政对农村教育和农村劳动力培训方面的支持力度，以提高现有劳动力和未来劳动力的 科技 素质，适应农业经济与国际市场接轨的需要，从而达到提高劳动生产率、增加农民收入的目的；同时还要加大各级财政对农田水利、农村通讯、农业市场信息体系、农村 交通 运输等基本设施建设和农业生态环境建设的投入，为增加农民收入创造良好的基础条件，并通过这些来增强各级政府支持农业、保护农民利益的责任，凸现在国民经济分配结构中向农民的倾斜，从而有力地促进农业可持续发展。