财政税收论文：关于我国税法解释制度的思考

 税法解释是指有权国家机关依法定权限与程序对税收 法律 文本进行的理解和说明，在本质上属于立法活动的延伸与继续，它包括立法解释、行政解释以及司法解释。没有税法解释这个中间媒介，执法人员无法将税法从规范层面转化为实际操作层面，税收行政执法也就无从入手，无所依存。当前的税法解释工作还存在许多 问题 ，需要进行 科学 、合理、有效的规范。

　　一、税法解释存在的问题

　　1.税法解释效力较低。 目前 ，效力级别高的立法解释与司法解释数量极少，行政法规和规章级的解释也并不多。大量的税法解释是由财政部、国家税务总局及地方政府和省以下税务机关完成的，其解释多是税收规范性文件，而规范性文件在整个税法体系中的地位和效力较低，在司法审判中不被引用为法律依据。

　　2.税法解释权限散乱。

　　现实的税法解释权并非与税法的制定权紧密联系在一起，制定税收法律、法规的人大或国务院很少解释税法，主要授权税法的执行机关如财政部、国家税务总局等部门进行解释。各有权机关之间的职责分工在法律上不是很分明，在实践操作中界限不是很清晰，同一条款"释"出多门，往往让人无所适从。由于有权机关对税法解释不及时，各个解释之间不协调，地方政府及省以下税务机关往往越权解释税法，解释过多且过乱，造成税法解释内在的不统一、不规范。

　　3.税法解释形式不统一。

　　税法解释文本的名称和形式没有统一的规范。现有税法解释多是由财政部和国家税务总局以决定或命令的方式发布的，其名称多使用通知、答复、规定、批复等。同时，对解释的 方法 没有确定性的规定，对解释的理由无具体阐释，一般概括成"为加强税收征收管理"或者"为规范税收执法"。此外，税法解释在 内容 与形式之间没有严格的对应性规定，从而造成税法解释形式上的混乱。

　　4.税法解释操作性不强。

　　税法解释应当贴近税收工作的实际，对税收个案事实的处理具有实际的指导性和操作性。但是，从实际上看，有的税法解释十分抽象，没有详细而明确的规范和指导效用，缺乏操作性。

　　5.税法解释矛盾冲突。

　　有权解释的各部门仅就自身管辖税种的税制要素进行解释，造成有些解释相互冲突或不相协调；有些解释不科学、不合理，没有周密考虑与税种相关联的其他事项之间内在的关系，造成解释与税收管理目标相互矛盾。以经营性公墓免征营业税为例，根据《营业税暂行条例》的规定，殡葬服务免征营业税。该项税收优惠的内涵是以扶持 社会 福利事业 发展 为根本目标，但《财政部、国家税务总局关于经营性公墓营业税问题的通知》（财税〔2000〕117号）规定，对经营性公墓提供的殡葬服务包括转让墓地使用权收入免征营业税。致使该项税收优惠范围从殡葬服务的劳务免税扩大到全行业免税。这种解释不仅破坏了税收优惠体系的公平性、延续性和稳定性，而且与国家控制土地审批使用的宏观调控政策相悖。

　　二、构建科学的税法解释制度和长效的税法解释机制

　　1.明确各有权机关行使税法解释权的职责分工。

　　以制度明确界定全国人大、国务院、财政部及国家税务总局在税法解释问题上各自的权限与职责分工，对于应由全国人大或者国务院以法律或行政法规及规章形式出台的税法解释，应及时提请全国人大和国务院进行解释。对于除此外的解释事项，鉴于我国目前的立法、执法与司法的现状，以及税收行政管理的需要，应加强对国家税务总局的解释授权，通过强化国家税务总局的税法解释权限，限定地方政府及省以下税务机关的解释权限和解释范围，并加强税法解释的监督管理，确保税法解释的合法性、及时性与统一性。

　　2.建立专门的税法解释机构。

　　国家税务总局应当建立自己专门的税法解释机构--税则委员会，专门负责 研究 确定与税收政策相关的事项。税则委员会下设办公室，负责税法解释具体事务性工作，对内负责与各税政及管理部门的沟通，对外负责与全国人大、国务院、财政部及其他部委的协调工作。同时，在税法解释权限方面，应强化国家税务总局在减免税及行业税收政策方面的解释权限，减少税权向税收管理部门之外的其他部委外溢的现象。