财政税收论文：完善我国高新技术产业发展税收政策的基本思路

 [摘　要]国外促进高新技术产业 发展 的主要税收政策有：免征关税与增值税，减免 企业 （公司）所得税，投资抵免，加速折旧，提取科研开发准备金并鼓励 科技 成果的转让，重视对高科技人才的税收优惠等。比较而言，我国高新技术产业发展税收政策存在许多不足，笔者认为完善我国高新技术产业发展税收政策支持的基本思路应该从以下几个方面着手：系统规划设计税收优惠政策；完善与高新技术产业有关的税收 法律 体系；逐步实现税收优惠以直接为主向间接为主转变；增强高新技术产业增值税优惠政策的促进力度；税收优惠环节由结果环节向中间环节侧重；实现税收优惠的"受益人"向具体的科研项目、具体的开发环节转变；实现税收优惠从以地域优惠为主向以产业优惠为主转变；税收优惠应进一步加大对"人"的优惠；加强税收优惠政策的管理，建立"税式支出"制度，提高税收政策实际效率等。 
　　[关键词]高新技术产业；政策；税收政策 
　　一、国外促进高新技术产业发展的主要税收政策 
　　税收是以国家为主体，为实现国家职能，凭借 政治 权利，依法参与分配，无偿取得财政收入的一种 经济 手段。但同时它又是一种法律手段，这两重属性无形中决定了税收必然成为政府推动技术进步的最强有力的宏观调控手段。在构建促进技术进步、高新技术产业发展的政策支撑体系中，税收政策成为最为重要的政策资源投入。各国政府对高新技术产业的发展都采取了税收优惠政策，主要包括对各类科研机构和高新技术企业 研究 开发及所需固定资产、科技成果转让、高科技企业税率、风险投资、高新技术或产品出口等方面的优惠，切实可行的优惠政策对企业的开发投入、高新技术的 应用 和产品的出口以及风险投资的发展起到了很大的推动作用。 
　　（一）免征关税与增值税 
　　许多国家都有对进口的专用于科研的设备、仪器等免征进口关税和增值税的规定。如印度对为了出口目的而进口的电脑软件一律免征关税，对其他电脑软件的进口税率也连年下调；斯里兰卡规定对高新技术产业企业从注册之日起一年内进口的机器设备，免征进口税和其他流转税。同时很多发达国家对专门用于科研的产品及用于交流与促进 科学 技术发展的书报刊物、大学教材、学术杂志等的增值税采用零税率，或对专门用于科研的设备、仪器免征进口环节的增值税。在消费型增值税国家如法国，允许企业新购置的固定资产价值在增值税中抵扣，鼓励企业加快设备改造和技术更新。 
　　（二）减免企业（公司）所得税 
　　这是许多国家和地区广泛使用的优惠方式。通过减免公司所得税，可减轻企业税收负担，增加企业税后所得，以此增强企业技术研究与开发投入的能力。很多国家都给高新技术产业（行业）或企业以定期免征或减征企业所得税的优惠。如法国制定了"高新技术开发投资税收优惠"政策，规定凡是研究与开发投资比上年增加的企业，经批准可以免缴相当于研究与开发投资增值额的25%的企业所得税，后来这一比例又提高到50%；而在高新技术开发区内的新办企业免征10年所得税。日本对技术开发基金比上年增加部分，按增加额的70%减征所得税，对输出的技术专利所得收入的18%免征所得税；英国为诱导中小企业投资高新技术行业，对创办者可免税60%投资额，对新创办的小企业免100%的资本税。从2000年财政年度开始，英国政府规定：年利润低于30万英镑的公司税税率为20%，年利润高于30万英镑的公司税税率为20%-30%，成为欧盟国家中最优惠的公司税。卢森堡为了鼓励技术革新行业，对投资于视听器材业的企业，规定可减征30%的公司所得税。斯里兰卡对高新技术企业，给予免征5年所得税的优惠。印度规定外国投资者在新兴 工业 投资，在5年内其所得利润中相当于投资总额6%的部分给予免征所得税，而投资于高新技术产业园区的企业，则可在投产的8年内任选5年免缴所得税。新加坡对投资1.5亿新元的新兴企业，最长可免征15年的所得税。白俄罗斯《利润税法》规定，凡利用科学研究、经验设计、经验工艺所获得的利润可免缴利润税，其免缴利润税的总额不得超过账面利润的50%，同时免征专有实验室设备、仪器、实验台、国家科技咨询机构试验场的不动产税。 
　　（三）投资抵免 
　　投资抵免是指允许企业从应纳税所得额中扣除用于科技投资的一部分资本支出。作为一种间接优惠的税收政策，这对于有科技投资的企业具有较大的帮助， 目前 许多发达国家均采用这种 方法 。如英国税法规定，企业用于科技开发的资本性支出可以100%从税前的营业收入中扣除，并且购买知识产权和技术秘诀（Know how）的投资，按递减余额的25%从税前扣除。美国税法规定，对高新技术有关的研究或试验支出可直接扣除，而不必作为计提折旧的资本支出；凡是当年研究与开发支出超过前3年的研究与发展支出平均值的，其增加部分给予25%的税收抵免，该项抵免可以向前结转3年，向后结转15年，企业向高等院校和以研究工作为目的的非盈利机构捐赠的科研新仪器、设备等，可作为慈善捐赠支出，在计税时予以扣除。为支持高新技术研究与开发活动，日本政府制定了《增加试验研究费税额扣除制度》、《促进基础技术开发税制》等税收政策，规定对用于新材料、尖端 电子 技术、电气通讯技术、宇宙开发技术等的开发资金全部免征7%的税金。后来又对尖端电子、高性能机器人、新材料、生物工程等的研究经费及相关的机械设备和建筑物免征10%的税金。在新加坡，对带来"先进工艺"的高新技术外国公司投资设厂，可享有减免盈利33%的税收，减免期为5-10年；从事研究开发的公司享受其研究开发支出50%的政府津贴；对具有新技术开发性质的产业给予5-10年的免税期；对 计算 机软件和信息服务、农业技术服务、医药研究、试验室和检测服务等生产和服务公司用于研究和开发的支出允许双倍扣除。 
　　（四）加速折旧 
　　加速折旧实际上使企业享受到延期纳税的优惠，企业将原本应上缴的税金作为自己的资金使用，相当于从政府手中获得一笔无息贷款，从而起到鼓励企业增加科技开发、加快机器设备更新换代的作用。加速折旧是世界上众多国家为鼓励技术进步而广泛采取的税收优惠措施。如美国政府规定：对高新技术产业研究开发用仪器设备实行快速折旧，折旧年限率为3年，是所有设备年限中最短的。美国还以加速折旧作为政府对私人高新技术企业实行巨额补贴的一种方法，以此来促进对高新技术产业的投资。目前，美国每年的投资中，折旧提成所占比重高达66%-90%.英国允许新兴产业的建筑物第一年折旧50%.德国制定了具体的折旧制度，直接体现其科技政策，如对需重点发展的高科技领域研究开发或实际应用所需要的固定资产、企业用于研究开发的固定资产实行特殊的折旧制度。德国为高新技术产业环保设备规定的折旧率，动产部分50%，不动产部分30%.法国规定，开发软件费用可以在发生年度当年全部扣除，对企业用于科技研究的房屋购置或建造成本允许在投资当年计提50%.日本在20世纪50年代为了促进技术引进与技术革新，先后制定了"试验研究开发用机械特别折旧制度"、"科学技术振兴折旧制度"、"新技术投产用机械设备特别折旧制度"以及有效利用能源和开发本国资源等多项特别折旧制度，总数已达几十种，在购置设备的第一年可提取50%的特别折旧费。 
　　（五）提取科研开发准备金并鼓励科技成果的转让 
　　为鼓励企业增加科技投入，加大科研力度，一些国家和地区还允许企业从应纳税所得额中提取未来投资准备金、风险基金和科研准备金。准备金是税式支出的一种形式，即企业所得中用于一定用途的所得可作为准备金处理而不纳税。韩国的"技术开发准备金"较为有 影响 。它规定企业为解决技术开发和创新的资金需要，可按收入总额的3%（技术密集型产业4%，生产资料产业5%）提取技术开发准备金，在投资发生前作为损耗计算。这种做法适用的行业很广，并且该制度对资金使用范围和未用资金的处理有一定的限制：准备金必须自提留之日起3年内使用，主要用于技术开发、引进技术的消化改造、技术信息及技术培训和研究设施等方面。设立技术开发基金的企业还允许按其技术开发支出的5%（中小企业为15%）直接从税额中抵免。韩国税法规定转让或租赁专利、技术秘诀或新工艺所获收入，可减免所得税，转让给本国人所得的收入，全额免征；转让给外国人所得的收入，减征50%的税金。 
　　（六）重视对高科技人才的税收优惠 
　　高科技企业的发展最终还是取决于人才，对科技人才实施税收优惠政策，制定以人为本的税收政策，成为世界各国的共同选择。韩国对于企业支付的技术和人才开发费可以一定的比例从法人税和所得税中扣除；对在韩国国内企业工作或在特定研究机构（含政府）从事科研的外国人给予5年的所得税减免。意大利对于企业聘请的博士后、学士后（2年以上）每个合同提供税收信用额度为1500-6000万里拉，对于企业委托培养的博士生，政府给予的支持为奖学金的60%.法国1995年规定，享受国土整治津贴的重点地区，用于R＆D方面的人员开支减税额为100%，大巴黎地区为65%，其他地区为75%，1996年起实施，有效期3年。 
　　二、我国现行高新技术产业税收政策存在的 问题 
　　改革开放以后，我国政府已认识到税收对产业升级的重要作用，针对高新技术产业发展中的实际问题，出台了许多税收优惠措施来推动高新技术产业的发展，并取得了一些成就。但是，随着技术的高速发展和国内外经济形势的变化，我国税收优惠措施在促进高新技术产业发展方面存在的问题开始显现，主要表现在以下方面： 
　　（一）促进高新技术产业发展的税收政策缺乏针对性，政策效用不大 
　　1.税收优惠政策目标不明确。我国现行科技税收政策更多的是各项税收优惠措施的简单罗列，一些税收法规因临时性需要而仓促出台，没有总体上的规划，缺乏系统性和规范性。2.促进高新技术产业发展的导向机制尚不健全。新技术转化为现实生产力一般要经过研究开发期、成果转化期、市场成熟期三个阶段，税收优惠也应该在各个阶段发挥其扶持和激励作用。而目前我国对高新技术企业的税收优惠主要集中在成果转化期，使得急需政府扶持、转化投资风险的新办企业享受不到有效优惠，不利于企业的发展壮大。3.税收优惠政策滥用。只要是高新区内的企业，不论其是否是高新技术企业，都享受税收优惠，并且高新技术企业中的非高新技术收入和"四技"收入（指技术转让收入、技术咨询收入、技术服务收入、技术培训收入）中的非技术性收入也享受优惠政策，使得高新技术产业税收优惠的目标不明确。4.税收优惠政策不依据经济发展的不同时期而作相应的调整，使一些企业不思进取，企业的创新活动难以长久地持续下去。 
　　（二）促进高新技术产业发展的科技税法体系不够完善 
　　首先是科技税收法律层次低，相互之间衔接差，影响其效应的发挥。在科技税收制度方面，在国家法律中几乎没有规定；我国现有的科技税收优惠政策，基本上是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充而形成的，散见于各类税收单行法规或税收文件中，使人们对政策难以全面把握，执行起来容易出偏差；还有一些优惠政策缺乏稳定性，而且有些细则修改后未被广泛宣传，从而使有关政策不规范，缺乏应有的严肃性和刚性。因此，法律层次很低，缺乏应有的权威性、规范性和稳定性，在适用效力上有其局限性，在实际执行中也往往受到来自各方面的冲击和干扰。同时，科技税收法规之间衔接较差，给税收执法带来诸多不便。其次是税法的单一立法体制，不能完全适应地方科技发展的需要。这不仅不利于根据地方科技发展需要和可能制定税收规定，以促进地方科技和经济发展，而且不利于因地制宜调控配置区域性税收资源和地方税体系的构建及分税制的实施和完善，同时还可能诱发地方政府越权行为。再次是科技税收制度的项目孤立，不便于税收宏观调控和管理功能的充分发挥。在科技税收立法上，没有一个总体规划，多数表现为近年来的一些补充规定， 内容 上多为税收优惠，各种规定之间交叉重叠或遗漏不全，有些过时的规定没有及时废止。 
　　（三）税收优惠以直接优惠为主、间接优惠为辅 
　　从税收优惠方式上看，税率式优惠与税额式优惠属于直接优惠方式，而税基式优惠，如加速折旧、投资抵免、税前列支等属于间接优惠方式。直接优惠具有透明度高、激励性强的特点，但其受益对象具有局限性，主要是那些已经和能够获得技术开发收益的企业，而对那些尚未或正在进行技术研究开发的企业则无税收激励可言，不利于促进老工业基地的技术改造、产业升级换代。我国的税收直接优惠主要表现为对企业最终经营结果的减免税，如企业所得税的减免，强调的是事后的利益让度，对于引导企业事前进行技术改革和科研开发的作用较弱。间接优惠（税基式优惠）主要表现为对企业税基的减免，强调的是事前的调整，通过对高新技术产业的固定资产实行加速折旧、对技术开发基金允许税前列支以及高新技术产业企业可享受投资抵免等措施来调低税基。它可以激励企业采用先进技术和加强科技开发来享受相应的税收优惠，达到国家产业升级和优化产业结构的目的。我国目前还处于高新技术发展的起步阶段，本应侧重于间接优惠方式的使用，而在科技税收政策的优惠方式上却偏重于直接优惠，较少运用加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，优惠的对象主要是那些已经和能够获得技术开发收益的企业，对那些尚处于技术研发阶段以及需要进行技术改造的企业缺乏应有的税收刺激，对扶持更多的企业加入技术创新的行列有一定的负面影响。 
　　（四）税收优惠以区域为主、产业为辅 
　　区域税收优惠主要有两种形式：一是按行政性区域规定的优惠；二是按照高科技园区、经济技术开发区等经济性区域规定的优惠。我国现行的高新技术税收优惠主要体现在经济特区、某些行政省区、经济技术开发区和高科技园区内，区域优惠明显而全国范围内的产业（或行业）优惠较少。在经济发展初期，区域税收优惠政策可以起到先导性、示范性、集聚性和辐射性的作用，可以在短期内吸引资金流向对高科技产业优惠的地区，建立起高新技术产业发展的区域环境。通过建立高新技术开发区，然后对进入开发区的企业给予各种优惠，这是国际上通行的方式。但这种方式主要用于吸引外资。对本国企业这种方式有较多的副作用，目前对开发区内外相同性质的企业实行不同的税收待遇，既不符合公平原则，也不符合税收促进高新技术产业发展的初衷，更不利于科技产业的合理布局。事实上目前已出现高新技术企业纷纷挤往开发区，甚至在开发区内"假注册"，或者企业进入科技开发区后改变经营方向，但仍享受税收优惠待遇，实际上给很多企业提供了合法避税渠道。在区内的企业，有些并不是高新技术企业，也享受优惠政策。导致许多企业不是在科技创新上下功夫，而是在"新产品"、"高科技企业"等认定方面下功夫，钻政策的空子。税收政策对产业性税收优惠的弱化，造成了同一性质的产业因所处区域不同而产生税赋不同，不仅不适应国家的产业政策、有悖于税收公平的原则，也大大局限和弱化了税收手段在促进全国科技进步方面的作用。同时由于中西部地区的总体投资环境比不上东部地区，使本来就落后的中西部地区在科学技术方面更加落后，进一步加剧了地区发展的不平衡。 
　　（五）以所得税优惠为主，缺乏必要的流转税优惠 
　　我国现行的高新技术产业的税收优惠主要体现为企业所得税的减免，这也是以企业获取所得为前提的，在科技税收优惠措施中未采取相应的流转税，即我国税收优惠往往只看重结果，只对高科技企业的利润优惠，给予减免，而对其投资如固定资产的投资、无形资产的开发、研究费用的处理上，没有给与高科技企业相应的税收优惠政策。流转环节除进口科研、教学用的先进仪器、设备免征进口环节增值税，农业技术服务、科研单位的技术转让收入及与之相关的技术咨询、技术服务收入免征营业税外，其他流转税方面的优惠几乎为空白。而流转税类在税收总收入中所占比例却达70%以上，致使优惠政策效应受到很大限制。比如，在增值税方面，现行的税收优惠主要是部分设备、技术进口免征进口环节的增值税，在营业税方面，主要是对部分营业收入免征营业税。而且过多的限制条件也束缚了税收优惠政策作用的发挥，使税收优惠政策打了折扣。 转