财政税收论文：中国社会保障费改税前景预测

 一、当前我国 社会 保障费改税的基本思路

　　（一）社会保障体制改革的一般思路。

　　完善社会保障制度在"十五"计划中单独列项，表明未来5年 中国 建立独立于 企业 事业单位之外社会保障体系的步伐将比原来预期更快一些。正在建立的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。其核心是社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等各项制度。

　　社会保障的制度选择是一个很大的题目，国内学术界在这方面有不同的观点，概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行社会统筹和个人账户相结合的制度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老龄化的危机；对第二种主张的批评是其缺乏社会共济；对第三种主张赞同的较多，这种混合模式在 理论 上既要保存现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能，又要发挥完全积累制培养个人责任心，提高缴费积极性以及提高储蓄率等作用；同时还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的弱点。因此这是一种比较理想的模式， 目前 很多国家的社会保障制度都在朝这个方向改革，我国也最终选择了这种社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式。

　　建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。筹集社会保障资金的方式主要有两种类型：一是建立个人储蓄账户；二是征收社会保障税。前者实际上是一种强制性储蓄；后者常见于实行政府提供保障模式的国家，其特点是：社会保障税由专门的管理机构（如税务机关）负责征收和管理，其收支一般纳入国家预算，实行"专税专用"，超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐。经过慎重 研究 ，我国拟将开征社会保障税以取代目前的收费办法。

　　（二）社会保障税税制要素的设想。

　　根据社会保障体制改革的一般思路，我国社会保障的筹资方式是以社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式为基础开征社会保障税。关于建立社会保障税税制的设想，有众多不同的观点，但经过争论之后逐渐形成了一些主流观点：（1）社会保障税的覆盖面，即纳税人的确定。社会保障的理想覆盖范围即理想的纳税人应当是全体社会成员，不应分城市和 农村 ，不应分部门和行业，也不分企事业单位的所有制性质。然而，我国当前的基本国情决定了农民作为社会保障税的纳税义务人显然不现实；国家公务员的性质决定了其社会保障与其他从业人员有明显的差异，也暂不宜作为社会保障税的纳税义务人。所以，社会保障税的纳税人在现阶段应定位在包括城镇所有企业、事业单位的职工和个体工商户等。（2）社会保障税税基的确定。社会保障税应由企事业单位和职工个人共同缴纳，企事业单位按支付给职工的工资总额计征，职工个人则按其从企事业单位取得的工资收入计征，个体工商户原则上可按企事业单位及其职工个人缴纳的平均水平核定征收。（3）社会保障税的税目和税率的确定。可以先设养老保险、失业保险、医疗保险这三个项目，以后视情况再增加其他必需的税目。社会保障税按比例税率计征，可由国家规定弹性幅度比例税率，各省（市、区）按照当地 经济 发展 水平、职工收入状况等，在规定的幅度内具体确定税率。如养老保险的综合税率可在25％--30％之间确定，个人负担部分可在5％--10％之间确定。（4）社会保障税的征收和运营管理。我国省级统筹的社会保障体系，决定了社会保障税至少在当前只能作为地方税税种，地税部门负责依率征收，同时向社会保障业务运营机构提供投保人纳税清单，以便于登记统筹账户和个人账户；社会保障业务运营部门主要负责基金日常经营管理和业务服务工作；财政部门负责编制社会保障预算，监督保障基金的运营使用。

　　二、社会保障费改税前景预测

　　（一）社会保障费改税将带来的积极变化。

　　1.社保基金的征缴率明显提高。过去社会保障资金由不同部门分别征收，缺乏资金筹集的强制性，且征缴制度、政策、标准不统一，征收 方法 多样，征收效果也不理想。以安徽省为例，1995--1997年，由安徽省劳动部门采用差额缴拨方式征收基本养老保险费，征缴率仅为87％、84％和78％。从1998年8月起，安徽省将基本养老保险费划归地税机关征收，由于征收刚性的加强，社保基金征缴率明显提高，1999年征收养老保险费30.2亿元，征缴率达95％，2000年上半年征收17亿元，征缴率达95％以上。同安徽省一样，全国各地凡由地税机关征收社保基金的省市，均有较高的征缴率，如武汉市是全国较早（1995年3月）将养老保险费纳入地税机关征收的地区，从1995年至2000年，其平均征缴率超过94％，明显高于其他未将养老保险费纳入地税机关征收的地区。

　　当前由地税机关征收社会保障费仅是开征社会保障税的一种准备，其实质仍然停留在"代征"的性质上，因此从以上数据还不能完全推测开征社会保障税后的征缴率情况。但毫无疑问的是，开征社会保障税后，地税机关征收社保基金的征收主体地位更明确，执法刚性更强，社保基金征缴率将超过当前"代征"社保费的情形。

　　2.社保基金的征收成本明显降低。开征社会保障税可以利用现有税务机构和人力、物力进行征管，不必另外组建征收队伍，将大大降低征收成本，提高社保基金的筹资效率。一是社会保障税的征缴范围、计税依据等与企业所得税、个人所得税等税收有较一致的方面，且税务机关对纳税人的生产经营情况有较深入的了解，除必要的票据印制和管理费用等成本外，可以大大削减人力、物力支出；二是税务机关有着严格的管理机制和较为完善和征管手段、方式、方法，便于规模化、集约化管理，而规模越大、集约化越高则相对成本越低，这是一条基本的成本管理法则。从当前地税机关征收社会保障费的征收成本来看，一方面可与过去社保部门的征收成本对比，另一方面也可推测将来开征社会保障税的征收成本。1999年，安徽省地税机关养老保险费征收成本大约在1500万元左右，而过去劳动部门从当年征收的养老保险费中按3％的比例提取管理费大约为6000万元，仅此一项，征收成本降低4500万元左右。可以预见的是，开征社会保障税全国范围降低的征收成本每年应该以数十亿元计。

　　3.社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。当前政府所采取的社会保障临时性措施尚构不成一种制度保证。据有关部门统计，1998年全国下岗职工已达1070万人，其中600万人需再就业，加上登记失业人数620万人，共有1220万人没有工作。对于如何维持这些人的生活和解决再就业，中国政府采取了有力的临时性措施，一是按企业、社会、财政各承担1／3的原则筹集资金，以国有企业为依托成立了下岗职工的"再就业服务中心"，来解决下岗职工的生活和再就业困难；二是当企业解决不了退休人员生活保障的时候，由政府来担任"最后出场人"。1998年以来，中央财政每年拿出100多亿元，用来保证下岗职工按时领到基本生活费，退休人员按时、足额领到养老金。国内许多学者对这种临时性措施持怀疑态度。其一，如果总是把失业 问题 放在企业的"再就业服务中心"，不仅国有企业的负担减不下来，劳动力的可流动性也无法解决，况且目前政府所拿出的资金，也就能支撑每年100多万人的保险金发放，再涌入大量下岗职工恐怕难以承受；其二，我们现在的养老措施说是一种"社会保障"，但大多数还是以企业为载体，缺乏社会共济的养老机制。

　　社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。首先，社会保障税的最大特点是社会化，它将"企业人，，转化成"社会人"，将职工保障责任由企业转向社会保障体系。所谓"社会保障"就是改变小团体保障，对于中国来说就是改变企业保障，保障体系只有独立于企业之外，才可能具有社会共济的性质。对国有经济实施战略性调整，所有制结构、产业结构和企业结构调整必须与劳动力结构调整相伴而行。社会保障的"社会化"调整的是国有企业与职工的关系，实质上也就是一种劳动力结构的调整。其次，社会保障税在经济上的可持续性，不仅仅是为了处理短期的支付危机，而且从制度设计上为解决经济体制改革和经济结构调整的长期资金平衡问题提供了保证。

　　4.社会保障税作为社会经济生活的利好消息将刺激消费需求。社会保障基金的征收形式，由收费改为征税，不仅仅是简单的形式转移，对整个社会经济生活都是一个巨大的利好消息。人们的消费需求有着天然的层次性，安全需要是最低层次的需要，如果这个层次的需要得不到满足，其他需求只能是奢谈。现在我国的个人存款高达7万亿元，人们紧守个人存款这道"最后防线"不松，原因就在于此。解开需求不足这个结，关键是给消费者一种安全感。经济低迷、机构改革、下岗分流，许多人对预期收入心中没底；同时，个人预期支出明显增加，医疗费、保险、住房、 教育 等都得切实考虑。建立强有力的社会保障体系，营造一个良好的消费环境，不用"扬鞭"，居民存款自会"出笼"。消费是刺激经济增长的三大动力之一，而且是最终动力，消费增长了，何愁经济不随之增长。这种增长是一种生态增长，是以社会福利提高为基础的增长，而非那种人为的以巨大的投资浪费为代价的增长。

　　（二）社会保障费改税可能会出现的问题。

　　1.社会保障基金的财务危机日渐显现。

　　（1）庞大的隐性债务和转制成本。权威观点认为，隐性债务与转制成本是两个不同的概念。前者指现收现付制下参保人员所积累的全部养老金权益，后者指根据特定转轨目标在当期必须支付的那部分已显性化的隐性债务，即"空账"。这两个数字究竟有多大？各种估计之间相差较远。国务院发展研究中心的研究报告显示，如果想把现有的个人账户做"实"，弥补现收现付制下对"老人"、"中人"的 历史 欠账，至少需2万亿元资金；转制成本虽然是分年度支付的，但最高年份的支付额也将达3000亿元。庞大的隐性债务和转制成本将使我国社会保障基金的财务状况呈现出"先天不足"。

　　（2）就业高峰和人口老龄化。"十五"期间我国新增劳动力500万到600万人，新生劳动力供给总量将升到4650万人的峰值。与此同时，我国农业剩余劳动力已达1.5亿人以上，"十五"期间需转移农村剩余劳动力4000万人。就业高峰的到来，使劳动力的供给与需求不可避免地出现矛盾，城镇实际失业率将维持在一个较高的水平，"十五"规划要把城镇登记失业率控制在5％以内，而未来十年中国的城镇失业率实际可能保持在10％左右。就业高峰所带来的高失业率，将使失业保险资金的支付面临较大的压力。