财政税收论文：现行农村税费制度中存在的问题及改革设想

 摘　要：现行 农村 税费制度存在着诸多 问题 ，究其根本原因，是这种制度与体制转型过程中政府职能转换、规范政府行为以及农村财税体制改革之间不协调。为规范农村分配关系，要理顺国家、集体、农民三者的关系，改革农村乡镇统筹村提留资金制度，按照税收参与分配的特定性，完善老税收，建立新税种。

　　关键词：农村税费制度；乡镇统筹村提留资金制度；设想

　　一、现行农村税费制度存在的主要问题

　　1.我国 目前 的农村税收主要有农业税、农业特产税。就农业税来讲，税收《条例》是1958年制定的，而纳税人早已变化，并且还存在着"有税无田，无税有田"的现象，已不适时宜，农业税已由收益税变为收益行为兼而有之。特产税工作量大也不好操作。国家设置农业特产税的初衷是利用税收杠杆，合理调节农村产业结构，但实行分税制后，有些 工业 欠发达地区逐步将该税种演变成了保政府吃饭的主要地方税种之一，把税收参与特产品收入的分配变为参与农民收入分配，实际上成为变相的农业税附加。

　　2.1979年，农业经营方式由集体经营转为以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，农村的分配秩序和分配关系发生了重要变化，并且随着市场 经济 体制和"分税制"财政体制改革向农村推进，乡镇统筹村提留资金制度已成为加强乡镇财政、财权建设，减轻农民负担，促进农村经济进一步 发展 的一大障碍，越来越暴露出其弊端：

　　第一不规范。乡镇统筹村提留资金制度最突出的特点是一事一费一制，即根据乡镇各项社会 、经济事业中的每一具体项目单独确定收费办法，并且专款专用。这种做法既是政府行为不规范的具体体现，又为政府行为的随意性提供了依据，这种作为非规范性取得公共财政收入的乡镇统筹资金制度，与社会主义市场经济体制对财政制度的规范性要求相悖。

　　第二不统一。税费移位，费目太多太复杂。且不说国家有关部门和省市县出台的涉及农民负担的乡镇统筹村提留以外的项目，即使是合理的农民负担项目也不算少。农业税不说，光乡镇统筹村提留就有8项，如乡村两级办学经费，农业税附加中就已经包含了。即使是合理而必须的收费又应该收多少，也缺乏一个有效的"量"的约束机制。

　　第三不公平。即"三提五统"不准确，费基过大，水份过多。目前"三提五统"提取的依据是农民人均纯收入，按上年年报数确定，而此数字的准确性较差，且不合理。我们鼓励一部分人首先富起来，如果一个村有几个先富起来的个体 企业 户，就会把一个村，甚至一个乡的人均纯收人拉高很多，但对于少数富户来说不过九牛之一毛，而对于多数以种植业为主的农户来说就可能是倾其所有，负担必然过重。在交费问题上，有点"挤贫济富"的味道。

　　第四不透明。即统筹提留费用支出灰暗。政府资金，包括政府直接收取和以政府名义收取的资金，都应纳入财政监督管理，乡镇统筹即属政府资金范畴。由于乡镇统筹费是用于乡村两级为办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业，用这部分资金一般由乡镇政府一把手直接操作，缺乏必要的预算监督。收费执行由各部门"自收自支自管"，不公开，不透明，使用的随意性大，尽管已推行了"村务公开"制度，但在某些地方并没有得到认真有效地落实。农民们不能从交纳的费用中看到他们需要办和希望政府办的公益事业，享受不到本应享受的公共利益和公共服务。

　　由于乡镇统筹村提留资金办法本身存在诸多不合理性，实际操作起来难度很大：

　　首先，表现在"农民人均纯收入"是一个定义模糊、很难准确 计算 的指标。其一农民人均纯收入的界定缺少有效的 法律 依据和准确的核定。究竟是农民人均生产性纯收入还是全部纯收入，其二农民人均纯收入信息失真。目前由于农村 会计 水平有限及受"领导出数字"的 影响 ，农村会计核算及统计数字大都存在严重失真的问题，农民纯收入水分较大；其三难以准确计算。由于农村企业创收渠道增多，以村为单位的农村经济总收人统计非常困难，特别是农民家庭经营收人乡镇和村基本无法统计，测算中往往存在较大人为的"水分"。

　　其次统筹提留收费的项目和收费比例，在政府和部门制定的政策上不统一，往往使基层执行政策处于两难境地。由中央有关部委正式下发的关于从农民年纯收入中提取本部门相关费用的文件中规定： 教育 费附加是2％，卫生事业费是0.5-1％，农业技术推广费是0.5-1％，国防教育民兵训练和征兵费是1.5％，计划生育统筹费是1.5％，村组干部提留是1-1.5％，按这几项收费的标准计算，占农民上年人均纯收入的比例就高达7-8.5％，超过了5％的额度，这就使乡镇村组在贯彻和执行上级收费政策时处于左右为难的境地。

　　二、存在问题的原因及整治改革原则

　　现行乡镇统筹提留资金制度之所以存在诸多问题，究其原因，在于这种制度与体制转型过程中政府职能转换、规范政府行为以及农村财税体制改革之间不协调、不对称。换而言之，乡镇统筹村提留资金制度改革滞后于体制转型过程中的政府职能转换和财税体制改革。

　　我们认为乡镇统筹村提留资金制度的改革应按照建设社会主义市场经济体制的要求，进一步完善乡镇政府职能，理顺国家、集体和农民三者之间的分配关系，切实减轻农民负担，巩固基层政权建设，逐步实现乡镇统筹村提留资金筹集、分配、管理的 科学 化、规范化、法制化，促进农村经济和各项社会事业持续、稳定、健康发展。具体需遵循以下几条原则：　　一是要有利于稳定和减轻农民负担，为 农村 社会 公共事业 发展 提供适度的资金来源。

　　二是要建立规范化的分配方式。农村税费制度改革要充分体现市场 经济 的本质要求，实现法制化、规范化。（1）要兼顾国家和农民的利益，既考虑农民的承受能力，又不 影响 地方事业的正常发展；（2）简化和优化税制，体现效率与公平的原则，防止税增而费不废或出台新费；（3）要使农村税费改革同精兵简政和规范政府行为结合，以减轻费改税工作的阻力。

　　三是要与改革农业税制度和相关立法相结合，要同规范预算管理相结合。

　　四是要本着 科学 、审慎的原则进行，切忌一刀切。

　　三、改革的具体设想

　　为规范农村分配关系，理顺国家、集体和农民三者之间的关系，客观上就要求在农民收入分配上体现规范化，在征收方式上体现公开、公平、公正和低成本，在资金安排上做到集中、合理、规范，并保证资金用于社区公开服务和公共建设。为此，应当改革农村乡镇统筹村提留资金制度，按照税收参与分配的特定性，完善老税收，建立新税种。

　　首先，在实施农村税费改革中应把握一个"农村的'三提留'和'五统筹'区别开来，分别处理"的前提条件。党的十五大明确指出，公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。国家、集体、个人三者均有各自独立利益，均受 法律 保护，必须严格地把集体经济与农民个人之间的分配关系，同农民个人与国家之间的分配关系，以及由此而形成的集体经济所有的资金与国家财政资金严格区分开来。在把"五统筹"改成税的同时，应当深化农村集体经济存在形式的改革，建立健全的农村集体经济制度，由农民集体选举产生集体经济管理机构，将"三提留"的提取和使用，交由集体经济管理机构管理，依农民的意愿和在农民监督下来使用。

　　其次，按照税收参与分配的特定性，根据农村的现实情况，将乡镇统筹分别纳入完善后的农业税和新建立的农村社会公益事业税征收范畴。基本设想：按照职业身份和承包土地将农村居民分为几种类型，一是农业户，二是兼业户，三是专门从事工商个体及私营户主，按照上述分类确定农业户、兼业户所应征收的乡镇统筹资金合并到农业税中，对专门从事工商个体及私营户主，新开征一种农村社会公益事业税。具体：

　　1.完善农业税制。根据 目前 农村实际情况，结合乡镇统筹资金制度改革，应重新制订农业税条例，考虑农业户、兼业户所应承担的乡镇统筹资金负担水平，适度提高农业税原有税负水平，取消附加。同时，为了稳定农民负担，减轻征管工作量，可考虑一定几年不变的政策，在农民出售粮食作物、棉花及油料等作物时按出售所得的一定比例征收。对农民在承包的土地上或承包山场种养除农业税征收范围以外的其他农业特产品，可据实征收农业特产税。农业特产税应减少税目，能够在收购环节征收的税目尽量改在收购环节征收。

　　2.开征农村社会公益事业税。（1）纳税人：专门从事工商个体及私营的农村居民；（2）课税依据的范围：以统计部门的农民人均纯收入年报为依据；（3）税率：采用比例税率，在3-5％之间；（4）征收机关：由乡镇财政所或地税所集中统一用货币现金征收。（5）违章处理：按《中华人民共和国税收征收管理办法》及有关规定处罚。（6）减免税：对于一些困难户、有重大灾害损失的、优抚烈军属等，可酌情给予一定的税收减免。

　　最后，改革的其他配套环境和措施。　（1）科学地界定政府职能与农民集体经济组织职能。乡镇政府财政分配与农村集体经济组织财务分配要分开，真正地实行"政企分开"、"政社分离"，把农民集体经济所有者职能从乡镇政府职能中分离出去，交由农民选举产生的集体经济组织来实施，乡镇政府则从法律规范服务监督方面进行工作。（2）加快地方税制建设步伐，把乡镇统筹资金制度改革与完善和改革农村税收结合起来，彻底改变按人头平均征收的办法，全面转向依据财产、依据实际收入征收的办法。（3）开展土地清查，对当前农业税计税土地面积要认真进行核实，彻底消除"有税无田，有田无税"的现象，适当凋整农业税计税依据。（4）建立健全税收征管 网络 ，以严密地网络控制税收跑、冒、滴、漏。（5）增强村级财务公开的透明度。财政部门要加强对村级财务的监督，帮助建章建制，组织好村级财务人员培训和业务互审等，为理顺农村公共分配关系提供良好的基础条件。