财政税收论文：关于中国农村税费改革若干问题的思考

 明显的成效，但在理论和实践上仍存在一些亟待回答和思考的问题，回答和解决这些问题将加快我国农村税费改革进程，提高改革效果。

　　一、运用公共财政理论指导农村税费改革

　　按照市场经济要求构建公共财政基本框架，是当前财政分配体制改革的中心任务。农村财政是国家财政的重要组成部分，农村税费改革是农村财政改革的重要内容。整个国家财政分配体制和运行机制的改革要以公共财政理论作指导，作为农村财政改革的重要内容，农村税费改革必然要求以公共财政理论作指导。

　　长期以来，我国对国家与农民收入分配关系的调节，是以农业税为基础，辅之以必要的收费的"税费并存"形式。如果说，过去我们依靠"税费并存"解决了国家与农民的分配关系，确保了农村基层政权的正常运转，起过一定的作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立，这种"税费并存"形式已不适应经济体制转型和公共财政运行机制的要求，在农村出现了县、乡政府随意收费，费多于税，农民负担日益加重的矛盾，极大地损害了农民的积极性，制约了农民收入的增长，影响了农村社会稳定。按照市场经济要求规范国家与农民的收入分配关系，在农村建立公共财政运行机制，要求从根本上改变过去"税费并存"的调节机制，建立以税收调节为主导的农村财政收入分配机制，杜绝对农民的乱收费，从法律和制度上确保农民负担的减轻和农民收入分配机制的规范。

　　过去几年，我们把建立公共财政基本框架的重点放在了城市财政，公共财政中政府提供的公共产品主要满足城镇居民的需求。而农村的公共产品，如兴办义务教育、计划生育、优抚烈军属、复员退伍伤残军人、供养五保户、训练民兵，修建农村公路和农业水利设施，是为全国人民的共同利益服务的，属于社会的公共需要。在城市这类公共需要是通过政府的公共财政予以保证的，但是在农村却是向农民另外收费予以保证的。农民除了上缴农业税、农业特产税、牧业税和屠宰税等税收以外，还要缴纳乡村两级办学经费、计划生育经费、优抚经费、民兵训练经费、乡村道路建设经费、教育附加等，这显然有违城乡居民"权利平等、负担均衡"的基本规则。因此，在农村推行税费改革，就是要以公共财政理论作指导，建立以税收为主导的农村财政收入分配机制，将过去长期由农民缴费负担的农村公共产品，转为由政府公共支出保证，建立符合市场经济要求的农村公共财政运行机制，从法律和制度上规范国家与农民的分配关系。

　　二、正确认识和估价农村税费改革中的财政压力问题

　　县、乡财政困难问题早在分税制推行以后就开始显现出来，在农村税费改革试点推开的地方，这一问题表现得更加突出。分税制实施以来，由于增值税的大部分和消费税的全部被中央财政集中，国有企业所得税按照行政隶属关系被中央、省和市财政集中，县乡财政面临的形势已十分严峻。

　　1995年全国赤字县超过60％，1997年西部地区的陕西赤字县达到79％，新疆为93％，全国60％的县和70％的乡镇不能按时给行政事业人员发放工资。农村税费改革推开以后，特产税率将取消，牧业税征收标准降低，取消了屠宰税和"三提五统"，虽然减轻了农民负担，但相应减少了地方财政收入和乡村财力，使县乡财政困难的状况进一步恶化。特别是在一些以农业为支柱财源的西部地区表现得更加突出。原因是原来靠收费支撑的几项主要支出没有了收入来源，其中最主要的是农村基础教育的投入和县、乡政权的正常运转所需经费的供给。

　　在县乡财政支出中最大的一项支出是中小学教育经费。据统计，全国大多数地方中小学教育经费支出要占到县级财政支出的60％，占乡镇财政支出的70％。也就是说，占全国人口70％的农村人口义务教育是依靠农民缴纳农业税和"三提五统"费用支撑的，农民的义务教育水平决定全民义务教育水平，依赖农民自己提供的公共产品和县乡财政的投入兴办全民义务教育事业，不仅全民义务教育难以为继，也与整个国家公共财政框架构造的要求不相适应，与农民目前收入水平所能承受的压力也极不相称。不仅如此，由于农村原来依靠"三提五统"支撑的各项事业支出将列入县乡财政预算，使因税费改革减少财力的县乡财政面临的压力骤然增大，不仅农村义务教育投入难以保证，而且农村基层政权的正常运转也会十分困难，前几年因"普九"和"普六"教育及农村城镇化建设欠下的巨额债务也因缺乏财力来源而无法偿还，农村基础设施建设所需的财力更是难以保证。如果中央和省级政府不能根据县级财政的财力缺口较大幅度地增加转移支付，农村税费改革所产生的积极效用将被由此产生的负面效应所掩盖，还会带来县乡基层政权面临瘫痪和广大农民因义务教育不能享受、欠农民的巨额债务得不到偿还、农村基础设施等公益事业得不到发展等切身利益问题引发农村的社会动荡，农村税费改革的成果也将付诸东流。这也是前一阶段因中央财政拿不出足够的财力支持各省的农村税费改革而不得不暂缓推行税费改革的直接原因。对此中央和各级地方政府不能掉以轻心，一定要充分认识到农村税费改革的难度和艰巨性，以充足的财力支持确保全国农村税费改革的顺利实施，也是一项使占全国人口70％的农民得到实实在在好处的德政工程和民心工程，是较大幅度增加农民收入的重要途径。要周密筹划，审慎推进，确保改革的成功。

　　三、农村税费改革要处理好全国统一方案和各地因地制宜、区别对待的关系

　　像中国的任何一项改革所遇到的地区发展不平衡问题一样，农村税费改革同样遇到这一矛盾，而且表现得更加突出。农村税费改革既要强调总体实施方案在全国的统一性，又要充分考虑地区差别带来的具体实施方案的差别性。因此，农村税费改革方案的制定首先要强调统一性和总体方针的原则性。一是改革原则和指导思想的统一性。农村税费改革的总体目标就是减轻农民负担，增加农民收入，规范国家与农民的收入分配关系。这一大的前提是统一的，围绕这一目标所确定的原则也应是统一的。如"三个确保"的原则，无论是什么地区必须毫不动摇地执行。二是减轻农民负担目标的统一性。这个目标不是依据每个地方的具体情况确定的，而是根据全国的平均水平确定的，只有通过改革使全国达到这一目标，才标志着农村税费改革的成功。在这一总体减负目标下，各地可以依据本地区实际情况确定地区的减负水平。三是实施方案时间和步骤的统一性。作为统一的改革方案必须要求各地在制定实施方案的时间表和分步实施内容相对统一，确保总体战略推进的集中统一，也便于全国统一组织、统一部署、统一行动、统一监督。四是确定农业税计税要素的方法和依据要保持统一性。农业税计征涉及到计税面积和常年产量两个基本要素的确定。如何确定计税面积和常年产量必须规定统一的方法，只有基本要素的相对统一，才能确保地区之间改革的公平性和实践操作的可行性，才能有效地防止各地自行其是所导致的基本要素的差别性，防止弄虚作假、瞒报少报等现象的发生。五是对处理农村税费改革所涉及的配套改革内容的统一性。为了确保农村税费改革的成功，各地都要进行相应的配套改革，如乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、政府公共支出改革等，要服从中央的统一安排和规定，各地不能以任何借口而拖延配套改革的实施，所不同的可以在改革力度、改革具体操作上有所区别。

　　强调统一性，不是抹煞差别性。地区发展的不平衡，要求农村税费改革在坚持统一性的基础上，可以根据本地区的实际情况制定适应本地区的实施方案，体现因地制宜、区别对待的特点。承认差别性，原因是农村税费改革涉及的两个客观条件存在巨大的差别：一是地区之间农民人均纯收入的差别。2001年东部地区的广东、江苏、浙江等省农民人均纯收入分别为3769.79元、3784.71元、4582.34元，而西部地区的贵州、西藏人均纯收入分别为1411.7元和1404.01元，贵州和西藏人均纯收入仅相当于前三省的1／3.说明西部地区农民减负的任务更繁重。二是地区之间人均财政收入的差别。2001年东部地区的江苏省人均财政收入为777.9元，广东省为1491.1元，浙江省为1085.4元，而西部地区的贵州省人均财政收入仅262.6元，西藏自治区人均财政收入为232.3元，贵州和西藏人均财政收入仅为江苏、广东、浙江人均财政收入的1／3至1／5，甚至更低。说明西部地区尤其是少数民族地区和贫困地区对农村税费改革的承受力更加脆弱。因此，农村税费改革在服从统一性的同时，要体现省情、区情，切实保证改革方案的切实可行。一是地方可根据省情和区情制定农村税费改革减负目标。既要考虑降低农业税负给地方财政收支的影响，又要考虑减负给农民带来多大的实惠。也就是说，中西部地区可以把减负目标定得低一点，东部地区可以定得高一点。中西部地区特别是贫困地区可以分期分步达到减负目标，东部地区可以一步到位。为了减少东西部地区农村税费改革的差别，中央财政要加大对中西部地区转移支付的力度。二是确定农业税计税要素在内容上应允许有一定的差别。如山区、丘陵地区、平原的区别，水浇地、坡耕地、冷浸田、新垦地、建设用地的区别，应允许各地制定符合实际情况的计税面积和常年产量的标准，但必须经省、自治区政府审核批准。三是农村税费涉及的配套改革力度和具体步骤的差别性。在乡镇机构改革上，如何撤并乡镇机构、裁减多少人员、如何供应经费，应允许各地存在一定差别；农村义务教育体制改革是采取全部由县财政供应经费，还是县乡政府按比例供应经费，应允许有一定的差别。农村公共财政支出范围的核定也可以依据县乡财政供应能力适当加以区别，不搞"一刀切"。四是改革政策差别的省际间的协调。

　　比如减负低的地区农民会不会向减负高的地区流动，造成减负高的地区农民的积压，需要中央制定合理引导农民工流动的区域性政策；尽管国务院已要求各省、自治区逐步取消农业特产税，但是执行这一政策的进度在不同地区是不会一样的，对于那些先行取消农业特产税的省份生产的土特产品进入还未取消这一政策的地区销售，就会出现要求补征农业特产税的问题，需要中央制定取消农业特产税相关配套政策加以协调，以促进农产品的流通。

　　四、乡镇机构改革与职能转变

　　农村税费改革带来的直接问题是农村乡镇政权正常运转的经费如何保证，庞大的乡镇政府机构和人员如何改革，乡镇机构在我国政权级次中如何发挥作用。这是摆在当前农村税费改革中亟待解决的现实问题。