财政税收论文：实现国有资产对社会资本的最大控制

 建国以来，我国创造和积累了庞大的国有资产，这是一笔巨大的财富，对国民 经济 的发展 壮大和 社会 主义制度的巩固发挥了重大的作用。但是由于 历史 原因，国有资产结构和布局不合理，相当一部分运营效率低下，不仅导致了国有资产主导作用和整体效率没有充分发挥出来，而且造成了社会资源的浪费。在建立和完善社会主义市场体制和经济全球化的新形势下，探索国有资产经营方式，提高国有资产运营效率，成为当前一个迫切而重要的 理论 和实践 问题 。本文结合当前理论界的讨论和实践中掌握的情况，对这一问题进行一些思考和探讨，以期能够对资产经营的政策设计和实际操作有一定的 参考 价值。
一、问题的提出
目前 ，我国经营性国有资产已近7万亿元，山东省有近3000亿元。总量巨大的国有资产构成了国有经济发展的雄厚基础。但随着我国社会主义市场经济发展、国有 企业 改革深化和经济结构调整的需要，国有资产运营中的问题越来越显现出来，主要表现在：
（一）国有资产"出资人"不到位。国有财产归社会成员共同所有，但任何社会成员都不能单独占有或使用国有企业资产，政府代表社会成员行使所有者权力，由于政企不分，又缺乏对国有资产有效的绩效考核机制和监督制约机制，这就导致国家对国有资产的所有权是虚置的，难以落实到具体的资产上，形成了"出资人"缺位的问题。在这种"缺位"的情况下，企业既不能负盈也难以负亏，既不能形成有效的激励与约束机制，也难以形成发展的内在动力和外在压力。国有企业的这种情况，在上市公司中同样存在。在这种资产被视为"无主"或"无本"的情况下，很容易导致"内部人控制"，使企业的经营管理者实际上代替国家行使资产的所有权，出资人所应享有的占有、使用、收益和处置等机能，都是由经营者在越位代行。企业往往不是根据资产所有者即国家的意愿来推进资产运营，而是根据企业自身的利益或经营者个人的好恶来决定经营方式和方向，决定收入分配。企业经营者首先关心的不是所有者--国家的权益，有许多经营者搞"短期行为"，该摊的费用不摊，该提取的基金不提，该投入的不投入。据调查，目前许多企业对"两则两制"规定的企业应摊费用，应提取的技术开发费、折旧等，摊提严重不足，还有许多企业长年不进行设备更新投入，企业设备陈旧，固定资产净值率不断下滑的问题相当突出。而另一方面，必然导致虚增利润，多提工资、资金等，致使企业有形成"空壳"的趋势。同时，"内部人控制"也对国有资产的流动重组形成了阻碍。
（二）国有资产运营效率不高。国家性质和社会制度决定了我国国有资产运营要实现社会效益和经济效益两大目标。社会效益着重反映在国有资产能够有效地控制国民经济的命脉和大部分主导产业部门，提供社会公共产品和必要的社会保障服务，以及提供就业等。经济效益是指国有资产要同其它形式的资本一样追求利润和回报，实现保值增值，以最小的国有资产达到最大的社会效益和经济效益。根据全国第五次清产核资的数据，国有企业户数和资产总额在 工业 、 交通 邮电、商贸企业中的比重分别为26.2％和 51． 3％、 4.4％和11． 6％、 42％和18．3％，可见国有资产数量虽然庞大，但配置分散，战线过长。这种结构和布局的不尽合理，又 影响 了国有资产经济效益的发挥。据 分析 ，目前我国经营性国有资产，基本上处于三个"三分之一"的状态，即三分之一因经营不善处于亏损，在经营动态中流失；三分之一因产品产业结构不合理致使生产能力严重过剩，在闲置的静态中流失；只有剩余的三分之一能够真正盈利产生效益。
（三）国有资产控制力不强。由于长期计划经济片面追求"一大二公"，以及对公有制实现形式这一根本问题认识不清等历史原因，形成了我国国有资产分布的独立形式，在国有资产控制的领域，几乎很少有其他社会资本存在。即使在近几年，随着社会主义市场经济发展和国有企业改革步伐加快，不断探索公有制实现的多种形式，国有资产与社会资本的融合及对社会资本的引导和控制有所增强，但仍没有达到应有的水平。主要表现在：一是国有资产利用资本市场调度社会资本能力不足。据国泰君安证券 研究 所统计，截至1999年底，深沪两市上市公司的国有股为 1803亿股，占总股本比重达62％左右。从山东看，3000亿经营性国有资产上市的仅300亿元左右，而国有资产就占到150亿元。这说明，目前在上市公司中，全国和山东分别以62％和50％的国有资产，调度38％和50％的非国有资产或社会资本，而在成熟的国际市场上企业通常可以用20一30％的资本调度70－80％的其他资本。H是国有资产吸附社会资本的能力明显不足。目前，一方面投资不足，另一方面社会储蓄倾向很强。仅我国居民储蓄就高达6．8万亿元，对这么一笔巨大的资金，还没有通过发挥国有资产的优势和潜力来引导，化为投资和消费。三是社会固定资产投资仍以国有单位固定资产投资拉动为主。1978年以来，国有单位每年完成的固定资产投资一直占全社会固定资产投资的70％以上，这也是投资不足影响经济增长的一个重要原因。
（四）国有资产运营难以推动。主要来自几个方面的阻力。一是观念上的障碍。一方面，对国有资产闲置造成的资源浪费重视不够，没有看到静态也是一种流失。另一方面，担心资产运营不当造成资产损失而担负责任，致使宁可闲置也不积极进行资产运营。二是权限上不明确。党的十五届四中全会提出："国家所有，分级管理，授权经营，分工监督"的指导原则。虽然已提出对国有资产实行分级管理，但 法律 上没有明确，特别是各级对所属企业是否拥有所有权概念并不清楚，各级政府对国有资产的重组、转让权限比较模糊。三是利益上的制约。1994年的财政体制改革对流转税的改革是一大进步，改变了以企业隶属关系划分收入级次，实行以税种划分收入级次的办法，但企业所得税仍实行按隶属关系划分，必然硬化企业与政府的利益关系，而在资产运营中必然涉及企业税收等财政利益的划分，这样对企业和资产的跨地区、跨部门重组带来阻碍。近几年来，对国有资产运营的探索越来越受到重视，但目前在理论上认识还很不一致，在实际运营中无论方式和效果上，实质性的突破都不大，现实中存在着大量的简单化、盲目性和局限性的做法。随着经济全球化和加入WTO进程的加快，我国企业要在国内。国际两个市场上直接同国外大企业集团、雄厚资本展开面对面的竞争，无论从理论上还是实践上，都迫切要求我们要把国有资产运营作为战略问题摆上重要地位，认真加以思考和探讨。
二、必要性分析
探索并推进国有资产运营，其必要性和紧迫性主要体现在以下几个方面：
（一）改善国有经济运营效率和社会资源有效配置的客观要求。
经济的持续发展取决于改进资源的配置，使资源从效率低下的部门体制下释放出来转移到利用效率高的体制中去。但目前我国国有资产不管是从宏观的资产配置，还是从微观的资产运作来看还存在不少问题。从国有资产配置看，越位与缺位并存。一方面，该进人的领域进入不足或者效率低下，如某些高新技术行业里国有资产投入严重不足；另一方面，不该进入的领域介入过多，遍地撒网，致使大量的国有资产陷入困境，这样既弱化了国有经济本来优势，也限制了非国有经济的发展，不符合社会主义经济制度的要求。从国有资产的微观运作来看，实行市场经济，就是要发挥市场的最大功能，即促进资源向效用最大领域流动，但由于运营机制上的缺陷，我国国有资产长期以来形成了沉淀，无法在市场上交易流通，市场这只"看不见的手"在国有经济领域的作用大大受到了限制，无法完成资源配置的使命，致使国有资产虽占据了大量的社会资源，但经营效率却很差。同时，由于国有资产地位的处置不当导致公司治理结构出现混乱，阻碍了 现代 企业制度的建立和国有经济实力的壮大，国有企业"出资人"的地位得不到落实，比如国有股很难分到红利，也使国有资产作为一项资本很难实现其经济效益。因此改善国有资产的配置，提高其经济效率，有必要对国有资产进行战略性调整。其一，需要落实国有企业的"出资人"地位。通过明晰企业产权，实行政企分开，真正落实国家对国有资产的所有权，明确企业法人的责、权、利，使国有企业"出资人"的权益得到保障，意图得以体现和贯彻。其二，需要精简国有资产的进入领域，将国有资产不断从运作效率低下的部门和行业转移到运作效率较高的部门和行业，合理有效配置，提高自身的运作效率。其三，需要通过国有资产运营，吸引和组织更多的社会资本，放大国有资产的功能。其四，保持国有资产在国民经济中的主导地位，主要体现在国有资产对社会资本的引导和带动上。国有资产适合于发挥规模优势，而市场灵活性不够，但是社会资本资金量小，承受风险的能力差，却能很快地适应市场的变化。因此，国有资产完全可以充分利用社会资本的优势达到互补的目的，而并不需要深入到经济生活的方方面面。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，国有资产应占支配地位，实现直接或绝对控制。对无竞争优势和不必要介入的行业和领域，比如一般性服务行业，国有资产应当逐步退出，交由运作效率更高的社会资本来运作，或由国有资产实现对社会资本的间接控制，吸引非国有经济参与投资经营，使国有资产发挥"四两拨千斤"的作用，这样才使整个社会的经济效益达到最大化，支撑、引导和带动整个社会经济的发展。因此，在充分利用社会资本的过程中，应该运用国有资产对社会资本进行有效地引导和控制，只有这样才能充分高效地利用社会资本的运营优势达到国有资产经营的基本目的。
（二）发挥资本最大效益的有效途径。
在市场经济条件下，经营资本的目的是追求效益最大化，经营性国有资产的运作也必须遵循这一 规律 ，最大限度地实现增值。通过资本控制实现效益最大化是市场机制特别是市场竞争规律发挥作用的结果，也是社会化大生产的客观要求。
从理论上来看，马克思理论经典作家认为，"资本的本性在于运动"，只有在不断循环和周转中才能实现增值。资本的扩张主要通过资本积聚和资本集中这两种基本方式实现，资本积聚是单个资本通过自身的积累而增大，资本集中则是把分散的资本联合成大资本。与资本积聚不同，资本集中"以已经存在的并且执行职能的资本在分配上的变化为前提，它的作用范围不受社会财富的绝对增长或积累的绝对界限的限制"。正因为如此，通过资本集中，能够迅速地将社会现有资本融合在一起，更快地实现扩张。
从实践来看，发达国家非常善于利用资本集中的方式，他们通过资产重组、兼并收购、组建跨国公司等途径改善资本结构、提高资本质量、扩大资本规模，从而提高市场竞争力。近两年全球企业购并规模一直保持在3万亿美元，仅去年美国在线与 时代 华纳的合并额就高达1830亿美元，相当于我国经营性国有资产总额的1／5。相对来说我国目前的国有企业在资产质量和规模上都无法与他们相抗衡，全国工业500强企业平均规模只相当于世界500强的0．08％，销售收入只相当于他们的1．74％。美国通用汽车公司的资本总额和年销售收入达277和 1800多亿美元，超过了山东省全部国有企业资产的总和。由此我们看到了差距，也看到了我国国有资产的经营大有潜力可挖。我们在提高国有资产本身的经营效率的同时，大可提高国有资产的吸附能力，充分凝聚闲散的社会资金发挥出最大的社会效用。
（三）加强国民经济宏观调控的基本要求。
拥有巨额的国有资产，是我国的国情之一。如果把国有资产运营好，就比一般市场经济国家多一个宏观调控优势，反之也可能成为包袱。货币政策和财政政策是市场经济国家实施宏观调控的两大基本经济手段，但又都有局限性。如果通过资产运营实现国有资产最大程度地控制社会资本，其一，可以弥补其他经济调控手段的不足，尤其是能够使投资调控手段更能直接有效地体现和贯彻产业政策，调整经济结构，促进经济增长，从而实现对经济自下而上的调节。其二，可以最大程度吸附并发挥社会资本对经济增长的促进作用。资本是经济增长的"血液"，资本的数量本身会对经济增长的质量和速度产生直接影响。但如果经济增长所需资金都由国有资本来提供，是不可能的。按山东省目前的情况测算，GDP每增长1%，大约需要新增120亿元的资金支撑。目前支持经济增长的资金来源仍然是主要依靠银行信贷资金，但大量使用银行信贷资金，一方面会增加企业经营的压力和风险，另一方面也会加大银行风险，管理不好还会给经济稳定增长造成影响。如果通过运营国有资本，吸附月；导社会资本，就可以避免这些负面效应。目前，许多发达国家通过资本市场的融资比例达到了60％左右。其中美国的直接融资约占70％，西欧也在50％左右，其效果都是以较小的自有资本控制了大量的社会资本。而我国尽管国有资产规模庞大，但直接融资比例只有27％左右。另外，据有关资料统计，我国国有经济通过与其他经济成份合资、合作、参股，以及扶持发展集体企业，实际调动或支配着40－50％的集体、外商资本。这个比例不算高，况且还有60％以上的负债率。由此可见，我国国有资产控制社会资本的能力明显不足，自身的优势没有发挥出来，这也是影响经济增长的一个重要原因。在目前，我国利用外资规模难有大的突破和过度依赖银行信贷资金受到限制的情况下，解决经济发展的资金问题，比较现实的选择，就是要重视发挥国有资产的优势和潜力，调动社会资本投资，最大限度地吸附社会资本，增强国有资产的杠杆效应。而且，通过国有资产对社会资本的最大控制，也可以通过间接的手段，在不违反市场经济规律的情况下，利用社会资本效率较高的特点帮助政府实现多项社会目标，例如提供公共产品、促进社会保障体系的建设和社会福利的改善等，充分发挥国有资产运营在宏观调控中的积极作用。